张松：城市保护与景观风貌管理的思考(2)
315发 [2021] 032995136号 移动版
我们的名城要非常“严苛”的审核制度，当然因为“严苛”这个词也不准确，或者说有的名城大家会觉得不太符合标准。包括后来公布的第三批名城，还有再后来被通报批评那些名城。当然，第一批24个名城，毫无疑问在当时保存状况是相当不错的，绝大多数都是历史上的古都，还有具有革命意义的城市，还有一些可能历史地位没有那么高，但是真的是有比较丰富多彩文化资源的，比如说景德镇。这些城市本身的基础特色，各个方面，无论是物质形态、文化、历史、非物质文化的东西都是非常多的。其实到1986年公布第二批历史文化名城的时才正式明确申报条件：
第一，不但要看城市的历史，还要着重看当前是否保存有较为丰富、完好的文物古迹和具有重大的历史、科学、艺术价值。
第二，历史文化名城和文物保护单位是有区别的。作为历史文化名城的现状格局和风貌应保留着历史特色，并具有一定的代表城市传统风貌的街区。
第三，文物古迹主要分布在城市市区或郊区，保护和合理使用这些文化遗产对该城市的性质、布局、建设方针有重要影响。
3. 名城保护制度特征及保存状况
简单地讲名城制度的特征：
（1）自上而下的制度建设：中央到地方，专家引领推动。我们这个制度应该是一种自上而下由专家引导推动的，从中央到地方。因为有的地方还不知道，甚至有的城市自己还不知道自己是历史文化名城。
（2）一种登录保护形式。有的专家说“名城保护制度”就是一种登录保护形式，不像“文物制度”是非常强的，非常具体的。我原来不太同意这个看法，后来想想似乎也是这样。当然不是说我们制度的设计最初就是这个设想，而是说由于理解、观念或者是事实上的状态，在很多时候我们就只是一个登录的称号。其实真正保护就应该是一个保护制度，不仅仅有一个名单，给你一个帽子，一定要有配套的资源，要不然就没有那么大的意义了。
（3）保护观念不一致，整体保护意识淡薄。我曾经说过我们的保护观念是相当不一致的，包括文物的人、文化的人、建筑的人、规划的人都不一样，专家之间也没有达成那么一致的认识，总的来讲是整体保护意识比较淡薄。“整体保护”一直是专家们认为的，我开始也讲到了我们的城市保护最重要的就是“整体保护”，但是社会、市民或者是更多的利益相关者都没有这种认识，我们其实没有“整体保护”的概念。有的名城的地方领导认为文物当然要保护，再划两个历史文化街区就完事了。类似的情形，做保护规划的人可能都碰到过，请你来编制名城保护规划，希望编制单位尽可能多的说城市很有价值，而在空间上将保护范围划得越小越好、高度控制越宽松越好，这么做最好也不影响名城的价值和特色。事实上，这样的事恐怕没有人能够做到。
（4）保护制度起步早于大规模的破坏发生之前，但制度不健全。虽然80年代我们已经说建设性破坏这个词了，但是80年代的大规模的旧改很少，只不过是见缝插针，有一块空地建一个高楼，最高七八层，因为那时候高层还没有出现。所以我们90年代以后大规模的旧城改造到来之后，我们需要对抗的时候是没有管理工具的。无论是规划、法规、管理人员的理念，方方面面都欠缺，所以城市的破坏是一浪高过一浪。我记得很早的时候开会就说过“空前的破坏，空前的重视”，但重视的是很少数的一些人，破坏者却有很多很多，包括开发商和利益相关者。
现在我们来看名城的保护状态，总数多，规模大，包括空间尺度上，包括分布的范围，类型多样。总体上看，小城市比大城市保护得好一些，中部地区特别是一些省会城市破坏情况还是比较严重的。
4. 历史文化名城的制度要义
第一，名城保护，我们一直呼吁它是一个管理措施，不只是一项荣誉称号。但是在现实中很难落地。所以我们很多领导包括很多城市特别愿意做非遗，因为非遗没有空间概念，这个是最好的。因为一旦说空间限制开发建设，或者是限制开发容量、高度的时候，地方政府大概在很多时候是强烈反对的。
第二，应重点应保护城市（历史城区），而非城市中单体文物古迹。当然“历史城区”这个概念做保护规划的人是知道的。技术人员通过历史分析、现状评估、策略判定三个程序来划定、确定。但是往往这个范围划定下来，最后会被不断的蚕食掉，或者是要不要管理。在做保护规划或者是要申报的时候，这个范围会划的非常大，落到实施的时候会变得越来越小。
第三，历史文化名城保护的内容可归纳为：保护文物古迹和历史地段、保护和延续古城的格局和风貌特色、继承和发扬优秀历史文化传统。也就是说，除了文物古迹之外，包括成片的历史文化街区，古城的整体格局和历史风貌，还包括优秀的传统文化、非物质文化遗产。我们的规划设计领域，很多传统的东西被我们忽略的比较多。或者写论文时会写，但是做的时候不一定用。当然一些研究理论我们使用的时候可能有很大的难度，或者是应用和研究之间有非常大的脱节，总的来讲理论研究工作没有太多的创新和突破。如果大家看看梁思成当年的一些研究，就会觉得现今很多文章并没有太大的突破。
第四，历史文化名城要制定保护规划，并纳入城市总体规划，明确界定保护范围（名城保护的重点地区），制定有效的保护管理措施。就是每一个名城都要制定保护规定，因为这个保护规划毫无疑问要纳入城市总体规划，现在要纳入各级国土空间规划。如果没有落实到这个里面，肯定问题会非常多。
所以非常简单的讲，如果一座名城保护的还行或者大家觉得还不错，一定是因为这个城市的几个层次的东西都还有一些存在的。一个是历史城区，或多或少都会有。如果是一座很好的城市，比如说丽江、平遥，历史城区都是比较完整的；或者整体风貌始终控制的不错，像苏州、扬州。如果只有几片历史街区、几片保护区的话，大家的认知和感受或者说吸引力会有比较大的折扣。
这些年还有对历史建筑的保护，过去是文物保护单位，当然严格讲，按照国务院的条例，历史建筑是由地方政府公布的。所以近年来住建部一直在推进历史文化街区和历史建筑保护工作，实际上是对所有城市的要求，而不再局限于历史文化名城。
5. 名城保护工作中的主要问题
1993年10月在襄樊开过一次全国的历史文化名城保护会议，当时的叶如棠、周干峙、廉仲等部长都参加了。这个会议记要里讲了名城保护中有四大亟待解决的问题：
01“建设性破坏”现象日趋严重
02法制建设落后薄弱
03保护规划深度不够，不能有效地指导名城的保护和建设。
04资金匮乏，直接影响了名城保护和建设工作的开展。
我们现在一些名城保护工作没有做好，说到底就是这四大问题。为什么这个事情说了20多年在很多地方依然存在？谈到建设性破坏的时候说的很清晰，对历史名城的重要意义缺乏足够的认识，在旧城改造中随意改变规划，已经确定的建筑密度、容积率、建筑高度等损害了环境风貌。在重点保护的历史地段违反规划大拆大建，这个问题在2015年中央城市工作会议讲的很清楚，而有的城市甚至随意拆除、任意改建已经确定为保护的古代和近代的优秀建筑！所有这些事情在那时都已经发生，或者已经被专家、主管部门的领导非常全面地认识到了。
第一，由于地方政府对土地财政的过度依赖，“建设性破坏”现象无法得到有效遏制，有的地方问题还更为严峻了。历史文化名城保护的重点是历史城区，而历史城区所在地的政府还是主要依赖土地财政的话，必然导致建设性破坏的不断发生。我们今天看来，其实对地方政府而言，首先还是因为有些地方过度依赖土地财政，不论是大城市还是小城市。全国人大已经通过由《城市维护建设税暂行条例》改成了《城市维护建设税法》，但是这个税的额度对城市建设和运维而言可能很有限。过去，我们就是靠城市维护费，因为这个资金太有限，城市建设做不了什么事情。
因此，后来通过土地出让金，来保障建设基础设施、改造公共设施、改善人居环境等方面资金，起到了非常重要的作用。但是如果我们现在依然推行土地批租拍卖的话，在老城区，比如说北京东城区、上海黄浦区，土地面积就这么大，是有许多现实问题的。例如黄浦区就有4个历史文化风貌区，区里就觉得对他们发展影响太大了。所以，对地方政府来讲，如果考核的指标是一样，的确很难协调这事。
第二，名城保护资金投入不足，改善民生（居住生活条件和人居环境）和基础设施等需要资金投入，但不少城市在这方面依然欠账太多，而且并没有将名城保护纳入到地方的社会经济发展计划。我们讲名城保护到底是什么？到底在什么范围来做呢？是从历史建筑，还是历史街区，还是历史城区的历史文化资源入手？还有涉及产权关系，如果是单位产权、甚至是私人产权，政府能不能投入资金做保护修缮？许多问题还需研究或实践摸索。
第三，在保护理念方面，有的名城违背历史文化遗产保护的真实性和完整性原则，对老城区大拆大建，拆真造假，实施所谓历史原貌恢复工程，这样的设想既做不到，也没有必要，实际上是另一种形式的破坏行为。确实，维修一些“破破烂烂”的老建筑会花不少的钱，是不是拆除重建更省事？这样的观念导致很多地方把老城内的旧建筑都拆掉了，比如通报批评的聊城，还有其他一些城市，把整个历史街区的居民进行动迁，然后把房子全部拆掉。这样一个做法，能不能达到传承文化、保留集体记忆的目的，是要打大问号的！
恰恰是在住建部和国家文物局在全国进行了好几次大检查的时候，发现凡是高调进行古城“保护”的一些地方，实际上往往有过多商业性的介入，包括打着保护旗号的地产开发、商业开发或旅游开发等，导致比较大规模的破坏，或者说“保护性的破坏”。
我们名城保护机制的设计其实产生是比较早的，我一直说我们的保护制度虽然是在80年代，跟刚才讲的欧洲城市相比并不算太晚。因为我们在过去计划经济时期没有大规模发展，旧城基本是不能动的，哪怕那时候是私产也是不能动的，除非房子有安全隐患，报批也是让原状修一修。今天来看，那么好的时机，有那么好的制度，但名城保护没有那么好的贯彻下来。我们知道现在很多人或者是很多专家，很多地方政府，包括很多规划师也会说，名城保护我们保护什么？是不是就是一个称号？是不是就是保护两个历史文化街区？是不是就把有身份的文物和历史建筑保护好就行了？特别是文物保护单位保护好就 ok了？所以，我觉得也许景观风貌保护应当是名城保护中的重要内容，或者在空间规划时就要更多的考虑这个问题。
三、景观风貌的维护与管理
简单说一下“风貌”这个词，风貌应该是一个具有中国特色的用语。日本的遗产保护专家、京都大学名誉教授三村浩史先生对风貌这个词很是赞赏。当然我们有更多的词：城市、遗产、景观、风景等，其实这些词都是具有比较好意义的规划专业相关词汇。
法国学者朱利安在《山水之间——生活与理性的未思》一书中，认为欧洲人对风景理念有三个成见：一是认为风景是大地的景观，是一种呈现在地平线以上的东西；二是认为景观就是视觉的东西；三是认为风景是被折叠于主体和客体之间的，一边是观察者，一边是大自然，两者被分立为对立面。其实这些也是我们很多人今天的观念，譬如我们有人喜欢强调城市设计只是针对视觉的，实际上人肯定是构成风景的重要元素。简单看一下“风景、景观、风貌”这几个词，有可能我们会觉得“风景”尺度较大，“景观”尺度较小，“风貌”人文的内容更多一些。还有一个词“场所”，也是与景观关联性非常大的词。
四、景观和风貌的概念
景观概念就不详细展开讲了。需要说明的是，城市景观一定是包含文化生态和自然生态或者是两者有关联的一些东西。城市景观、城市生态、城市环境一定会有人文、社会因素，是与城市关联性非常密切的内容。今天强调关注城市景观，应该从是过去追求的美观或者是特别美好的东西开始转向关注日常生活景观，转向大多数人共享的、朴素的地域或地方景观，这是最基本的观念转型。而且，“景观”概念一定包含城市整体结构，以及在这个范围之内能够感知和认知的各种元素。生活在这个城市里的人对景观的认知，和外面的人对该地景观的认知差异有时候也会很大。
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第一，不但要看城市的历史，还要着重看当前是否保存有较为丰富、完好的文物古迹和具有重大的历史、科学、艺术价值。
第二，历史文化名城和文物保护单位是有区别的。作为历史文化名城的现状格局和风貌应保留着历史特色，并具有一定的代表城市传统风貌的街区。
第三，文物古迹主要分布在城市市区或郊区，保护和合理使用这些文化遗产对该城市的性质、布局、建设方针有重要影响。
3. 名城保护制度特征及保存状况
简单地讲名城制度的特征：
（1）自上而下的制度建设：中央到地方，专家引领推动。我们这个制度应该是一种自上而下由专家引导推动的，从中央到地方。因为有的地方还不知道，甚至有的城市自己还不知道自己是历史文化名城。
（2）一种登录保护形式。有的专家说“名城保护制度”就是一种登录保护形式，不像“文物制度”是非常强的，非常具体的。我原来不太同意这个看法，后来想想似乎也是这样。当然不是说我们制度的设计最初就是这个设想，而是说由于理解、观念或者是事实上的状态，在很多时候我们就只是一个登录的称号。其实真正保护就应该是一个保护制度，不仅仅有一个名单，给你一个帽子，一定要有配套的资源，要不然就没有那么大的意义了。
（3）保护观念不一致，整体保护意识淡薄。我曾经说过我们的保护观念是相当不一致的，包括文物的人、文化的人、建筑的人、规划的人都不一样，专家之间也没有达成那么一致的认识，总的来讲是整体保护意识比较淡薄。“整体保护”一直是专家们认为的，我开始也讲到了我们的城市保护最重要的就是“整体保护”，但是社会、市民或者是更多的利益相关者都没有这种认识，我们其实没有“整体保护”的概念。有的名城的地方领导认为文物当然要保护，再划两个历史文化街区就完事了。类似的情形，做保护规划的人可能都碰到过，请你来编制名城保护规划，希望编制单位尽可能多的说城市很有价值，而在空间上将保护范围划得越小越好、高度控制越宽松越好，这么做最好也不影响名城的价值和特色。事实上，这样的事恐怕没有人能够做到。
（4）保护制度起步早于大规模的破坏发生之前，但制度不健全。虽然80年代我们已经说建设性破坏这个词了，但是80年代的大规模的旧改很少，只不过是见缝插针，有一块空地建一个高楼，最高七八层，因为那时候高层还没有出现。所以我们90年代以后大规模的旧城改造到来之后，我们需要对抗的时候是没有管理工具的。无论是规划、法规、管理人员的理念，方方面面都欠缺，所以城市的破坏是一浪高过一浪。我记得很早的时候开会就说过“空前的破坏，空前的重视”，但重视的是很少数的一些人，破坏者却有很多很多，包括开发商和利益相关者。
现在我们来看名城的保护状态，总数多，规模大，包括空间尺度上，包括分布的范围，类型多样。总体上看，小城市比大城市保护得好一些，中部地区特别是一些省会城市破坏情况还是比较严重的。
4. 历史文化名城的制度要义
第一，名城保护，我们一直呼吁它是一个管理措施，不只是一项荣誉称号。但是在现实中很难落地。所以我们很多领导包括很多城市特别愿意做非遗，因为非遗没有空间概念，这个是最好的。因为一旦说空间限制开发建设，或者是限制开发容量、高度的时候，地方政府大概在很多时候是强烈反对的。
第二，应重点应保护城市（历史城区），而非城市中单体文物古迹。当然“历史城区”这个概念做保护规划的人是知道的。技术人员通过历史分析、现状评估、策略判定三个程序来划定、确定。但是往往这个范围划定下来，最后会被不断的蚕食掉，或者是要不要管理。在做保护规划或者是要申报的时候，这个范围会划的非常大，落到实施的时候会变得越来越小。
第三，历史文化名城保护的内容可归纳为：保护文物古迹和历史地段、保护和延续古城的格局和风貌特色、继承和发扬优秀历史文化传统。也就是说，除了文物古迹之外，包括成片的历史文化街区，古城的整体格局和历史风貌，还包括优秀的传统文化、非物质文化遗产。我们的规划设计领域，很多传统的东西被我们忽略的比较多。或者写论文时会写，但是做的时候不一定用。当然一些研究理论我们使用的时候可能有很大的难度，或者是应用和研究之间有非常大的脱节，总的来讲理论研究工作没有太多的创新和突破。如果大家看看梁思成当年的一些研究，就会觉得现今很多文章并没有太大的突破。
第四，历史文化名城要制定保护规划，并纳入城市总体规划，明确界定保护范围（名城保护的重点地区），制定有效的保护管理措施。就是每一个名城都要制定保护规定，因为这个保护规划毫无疑问要纳入城市总体规划，现在要纳入各级国土空间规划。如果没有落实到这个里面，肯定问题会非常多。
所以非常简单的讲，如果一座名城保护的还行或者大家觉得还不错，一定是因为这个城市的几个层次的东西都还有一些存在的。一个是历史城区，或多或少都会有。如果是一座很好的城市，比如说丽江、平遥，历史城区都是比较完整的；或者整体风貌始终控制的不错，像苏州、扬州。如果只有几片历史街区、几片保护区的话，大家的认知和感受或者说吸引力会有比较大的折扣。
这些年还有对历史建筑的保护，过去是文物保护单位，当然严格讲，按照国务院的条例，历史建筑是由地方政府公布的。所以近年来住建部一直在推进历史文化街区和历史建筑保护工作，实际上是对所有城市的要求，而不再局限于历史文化名城。
5. 名城保护工作中的主要问题
1993年10月在襄樊开过一次全国的历史文化名城保护会议，当时的叶如棠、周干峙、廉仲等部长都参加了。这个会议记要里讲了名城保护中有四大亟待解决的问题：
01“建设性破坏”现象日趋严重
02法制建设落后薄弱
03保护规划深度不够，不能有效地指导名城的保护和建设。
04资金匮乏，直接影响了名城保护和建设工作的开展。
我们现在一些名城保护工作没有做好，说到底就是这四大问题。为什么这个事情说了20多年在很多地方依然存在？谈到建设性破坏的时候说的很清晰，对历史名城的重要意义缺乏足够的认识，在旧城改造中随意改变规划，已经确定的建筑密度、容积率、建筑高度等损害了环境风貌。在重点保护的历史地段违反规划大拆大建，这个问题在2015年中央城市工作会议讲的很清楚，而有的城市甚至随意拆除、任意改建已经确定为保护的古代和近代的优秀建筑！所有这些事情在那时都已经发生，或者已经被专家、主管部门的领导非常全面地认识到了。
第一，由于地方政府对土地财政的过度依赖，“建设性破坏”现象无法得到有效遏制，有的地方问题还更为严峻了。历史文化名城保护的重点是历史城区，而历史城区所在地的政府还是主要依赖土地财政的话，必然导致建设性破坏的不断发生。我们今天看来，其实对地方政府而言，首先还是因为有些地方过度依赖土地财政，不论是大城市还是小城市。全国人大已经通过由《城市维护建设税暂行条例》改成了《城市维护建设税法》，但是这个税的额度对城市建设和运维而言可能很有限。过去，我们就是靠城市维护费，因为这个资金太有限，城市建设做不了什么事情。
因此，后来通过土地出让金，来保障建设基础设施、改造公共设施、改善人居环境等方面资金，起到了非常重要的作用。但是如果我们现在依然推行土地批租拍卖的话，在老城区，比如说北京东城区、上海黄浦区，土地面积就这么大，是有许多现实问题的。例如黄浦区就有4个历史文化风貌区，区里就觉得对他们发展影响太大了。所以，对地方政府来讲，如果考核的指标是一样，的确很难协调这事。
第二，名城保护资金投入不足，改善民生（居住生活条件和人居环境）和基础设施等需要资金投入，但不少城市在这方面依然欠账太多，而且并没有将名城保护纳入到地方的社会经济发展计划。我们讲名城保护到底是什么？到底在什么范围来做呢？是从历史建筑，还是历史街区，还是历史城区的历史文化资源入手？还有涉及产权关系，如果是单位产权、甚至是私人产权，政府能不能投入资金做保护修缮？许多问题还需研究或实践摸索。
第三，在保护理念方面，有的名城违背历史文化遗产保护的真实性和完整性原则，对老城区大拆大建，拆真造假，实施所谓历史原貌恢复工程，这样的设想既做不到，也没有必要，实际上是另一种形式的破坏行为。确实，维修一些“破破烂烂”的老建筑会花不少的钱，是不是拆除重建更省事？这样的观念导致很多地方把老城内的旧建筑都拆掉了，比如通报批评的聊城，还有其他一些城市，把整个历史街区的居民进行动迁，然后把房子全部拆掉。这样一个做法，能不能达到传承文化、保留集体记忆的目的，是要打大问号的！
恰恰是在住建部和国家文物局在全国进行了好几次大检查的时候，发现凡是高调进行古城“保护”的一些地方，实际上往往有过多商业性的介入，包括打着保护旗号的地产开发、商业开发或旅游开发等，导致比较大规模的破坏，或者说“保护性的破坏”。
图4 乔家大院现状（图片来源：江苏电视台
这个图片是乔家大院，因为乔家大院是全国文保单位，于是就把这个文保单位留下来了。但是所在的村子被开发商圈起来，把居民搬出来，造仿古的建筑来开发旅游。其实他们也搞不下去，因为如果乔家大院在，没有人看新建的仿古院落。说要在这里住几天，体验封建时代大宅门的生活，会有那么有趣吗？可以体验吗？都是不太可能的事情。所谓“你给我一天，我还你千年”，这种口号都是旅游营销。最后就留了这个大树，其他所有的家园都被清掉了。
图5 上海某老街区拆除前后对比图（席子摄）
这个是上海老城区某地段，拆的差不多了，，只有个别的建筑留下了。为什么留？可能它是文保单位或者有保护身份，其他的就全部拆除了。当然也有人会说这样的里弄太多了，怎么有那么多钱来保护？我一直觉得我们有一个非常悖论的事情：在世博会期间一直宣传历史街区保护，宣传片里面也有不少里弄风情的画面，但是我们现实中又在不停的拆除它。这是为什么？我们名城保护机制的设计其实产生是比较早的，我一直说我们的保护制度虽然是在80年代，跟刚才讲的欧洲城市相比并不算太晚。因为我们在过去计划经济时期没有大规模发展，旧城基本是不能动的，哪怕那时候是私产也是不能动的，除非房子有安全隐患，报批也是让原状修一修。今天来看，那么好的时机，有那么好的制度，但名城保护没有那么好的贯彻下来。我们知道现在很多人或者是很多专家，很多地方政府，包括很多规划师也会说，名城保护我们保护什么？是不是就是一个称号？是不是就是保护两个历史文化街区？是不是就把有身份的文物和历史建筑保护好就行了？特别是文物保护单位保护好就 ok了？所以，我觉得也许景观风貌保护应当是名城保护中的重要内容，或者在空间规划时就要更多的考虑这个问题。
三、景观风貌的维护与管理
简单说一下“风貌”这个词，风貌应该是一个具有中国特色的用语。日本的遗产保护专家、京都大学名誉教授三村浩史先生对风貌这个词很是赞赏。当然我们有更多的词：城市、遗产、景观、风景等，其实这些词都是具有比较好意义的规划专业相关词汇。
法国学者朱利安在《山水之间——生活与理性的未思》一书中，认为欧洲人对风景理念有三个成见：一是认为风景是大地的景观，是一种呈现在地平线以上的东西；二是认为景观就是视觉的东西；三是认为风景是被折叠于主体和客体之间的，一边是观察者，一边是大自然，两者被分立为对立面。其实这些也是我们很多人今天的观念，譬如我们有人喜欢强调城市设计只是针对视觉的，实际上人肯定是构成风景的重要元素。简单看一下“风景、景观、风貌”这几个词，有可能我们会觉得“风景”尺度较大，“景观”尺度较小，“风貌”人文的内容更多一些。还有一个词“场所”，也是与景观关联性非常大的词。
四、景观和风貌的概念
景观概念就不详细展开讲了。需要说明的是，城市景观一定是包含文化生态和自然生态或者是两者有关联的一些东西。城市景观、城市生态、城市环境一定会有人文、社会因素，是与城市关联性非常密切的内容。今天强调关注城市景观，应该从是过去追求的美观或者是特别美好的东西开始转向关注日常生活景观，转向大多数人共享的、朴素的地域或地方景观，这是最基本的观念转型。而且，“景观”概念一定包含城市整体结构，以及在这个范围之内能够感知和认知的各种元素。生活在这个城市里的人对景观的认知，和外面的人对该地景观的认知差异有时候也会很大。
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