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　　《广西壮族自治区主体功能区规划》中明确的重点生态功能区有29个县级行政区,面积7.29万平方公里,占全区总面积的30.7%,属生物多样性和石漠化防治生态功能区,大都位于重要江河流域的源头,是全区的重要生态屏障。近年来,我区在重点生态功能区内进行了石漠化综合治理工程、“绿满八桂”造林绿化工程、退耕还林、珠江防护林、森林生态效益补偿等系列生态建设工程,对不符合区域发展目标的高污染项目进行限批,并关停了部分高消耗、高污染等企业。但部分地区生态保护与经济发展矛盾依然突出,生态环境破坏仍然时有发生,必须加强科学引导,做好监测监管评估,建立长效保护机制。

　　一、重点生态功能区环境保护面临的主要问题

　　(一)生态保护与经济发展的矛盾依然突出

　　近年来,国家和自治区对参与这些生态保护工程的地区给予了财政补助,并以转移支付的形式对生态功能区给予生态补偿,每年财政转移支付额度平均约5000万元,同时要求地方政府维持生态保护成果,安排财政资金对生态保护后续工作进行支持。但由于重点生态功能区也往往是我区贫困人口集中分布区,大部分都位于集中连片特困区范围内,公共服务水平和生活条件都亟待提高,与实施生态保护工程带来的地方财政收入减少、后续需增加的地方投入、丧失的经济发展机会相比,国家和自治区给予的补贴与财政转移支付数量仍相对偏少,无法确保重点生态功能区公共服务水平和人民生活条件的改善与提高,区域经济发展与生态保护的矛盾日益突出。

　　(二)生态保护与恢复科学决策亟待加强

　　重点生态功能区主要分布在我区桂西、桂西南、桂东北和桂中等地区,自然与人文条件千差万别,在生态保护与恢复过程中,要因地制宜,宜林则林,宜草则草。然而,目前我区对退化生态系统修复还没有形成针对不同区域、不同类型、不同退化程度的科学生态修复体系,生态建设规划也由林业、农业、国土、环保等多个部门负责,部门间条块分割问题突出,难免出现更关注与本行业相关的生态治理与恢复措施,造成生态恢复规划与实施也缺少可靠的决策基础,因此部分地方决策时常产生偏差。

　　(三)生态环境监测与监管能力严重不足

　　重点生态功能区所处地理位置较为偏远,交通不便等客观因素导致了相关部门组织实地调查工作的开展困难。且重点功能区内的环境监测的基础设施缺乏,不具备进行监测环境的基本能力,对重点生态功能区进行绩效考核所需的环境监测数据,都来源于区市级监测站或第三方机构,地方根本无法承担环境监测的基本工作。同时,生态环境监测与监管需要大量的物力财力支持,重点生态功能区经济贫困,地方财政根本无力承担。

　　(四)绩效考核手段不完善

　　从2011年开始,财政部联合环境保护部开始对国家财政转移支付资金使用进行绩效评估,并对生态环境明显好转的部分县市增加转移支付额度,而对生态环境恶化的部分县市财政转移支付进行扣减,开创了财政资金环境绩效的先河,有效地促进了重点生态功能区环境保护工作。然而,目前绩效考核手段还主要限于生态补偿资金拨付额度的控制,还没有对地方各级政府的整体绩效评估产生影响,因此如果污染企业带来的收益远大于财政转移支付额度,扣减财政转移支付的惩罚效果对地方政府的约束能力就会大打折扣。

　　二、加强重点生态功能区生态保护的工作建议

　　(一)科学引导,实现经济发展和生态保护“双赢”

　　积极发展绿色可持续性产业。重点生态功能区可持续发展的关键是在生态建设和资源保护的同时,充分挖掘和发挥资源优势,选择符合生态保护功能定位的产业,带动地区经济的发展,增强地区自身的经济基础和能力,实现经济发展由“输血模式”向“造血模式”的本质转变。建议依据各地资源禀赋差异,积极发展特色农产品生产及加工产业、生态旅游和边贸物流等第三产业,以及特色林下经济、可持续绿色工业等对资源环境影响较小、产业关联度较高的产业。

　　建立产业准入负面清单制度。产业准入负面清单是统筹经济发展与环境保护,统筹区域建设和国家发展全局,统筹近期发展与长远目标的制度工具。建立重点生态功能区制定产业准入负面清单制度,实行更加严格的产业准入标准,将不符合主体功能定位、工艺技术落后、低水平重复建设、不利于资源节约集约利用和生态环保的产业列入限制类或禁止类,从而不断提高区域生态产品供给能力和生态安全保障能力。

　　(二)双管齐下,增强生态环境监测评估监管能力

　　加强支撑生态环境保护的监测体系建设。在目前农业、林业、环保等相关现有的定位监测站、固定调查样地的基础上,建立重点生态功能区天地一体化的生态环境监测网络体系。明确自治区、市、县三级各级环境监测部门的责任与权力,形成业务化运行的重点功能区生态环境监测网络体系。

　　建立生态环境质量评估监管制度。建立健全区域生态功能综合评估长效机制,对所有重点生态功能区的县,进行环境质量监测评估,强化对区域生态功能稳定性和生态产品提供能力的评价和考核,定期评估区域主要生态功能及其动态变化情况。强化监督检查,建立专门针对重点生态功能区和生态红线管制区的协调监管机制。对重点生态功能区和生态红线管制区内的各类资源开发、生态建设和恢复等项目进行分类管理,依据其不同的生态影响特点和程度实行严格的生态环境监管。

　　(三)奖惩并举,完善生态环境保护监督考评机制

　　完善国家重点生态功能区的生态补偿与监督机制。继续加大对重点生态功能区县级政府的一般性财政转移支付水平,增加县级政府财政收入,激励县级政府生态保护的积极性。优化财政转移支付办法,建立动态调整、奖惩分明、导向明确的生态补偿长效机制,对产业准入负面清单实施较好、生态环境质量稳定并提升的县,在财政转移支付中予以倾斜;对产业准入负面清单实施不力、生态环境质量下降的县,在财政转移支付中予以扣减。同时,建立转移支付使用的动态监督系统,定期对转移支付使用情况进行监控,确保生态补偿资金能够专款专用。

　　完善重点生态功能区绩效考评制度。改变县级政府片面追求GDP 增长的政绩考核制度,明确县级政府考核内容包含经济增长和生态环境保护两部分,并逐步提高生态环境保护的比重。构建能够反映生态环境保护要求的绿色GDP 的政绩考核制度,将生态效益产出状况、生态环境保护状况、自然资源使用和环境破坏指标纳入到政绩考核体系特别是重点生态功能区所在地方政府的政绩考核中,才能平衡地方政府在生态保护和经济增长之间的倾向,增强地方政府环境保护的积极性。

　　课题负责人:彭新永

　　课题组组长:喻颍杰

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