瞄准重點地區領域突出問題

原標題：瞄准重點地區領域突出問題

山西省臨汾市出現大氣環境質量造假窩案,2017年4月至2018年4月,6個國控站點被人為干擾上百次,監測數據嚴重失真﹔

河南省鄭州市發現存在廢渣冶煉“散亂污”企業,洛陽市相鄰三個鄉鎮形成家具制造企業群達400家以上,粉塵污染突出,影響周邊居民生活環境。

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7月9日,全國人大常委會委員長栗戰書在十三屆全國人大常委會第四次會議上作全國人大常委會執法檢查組關於檢查大氣污染防治法實施情況的報告時,點名多個地方和企業。

談及此次執法檢查的突出特點,栗戰書指出,執法檢查始終堅持“依法”原則,執法檢查全過程、各方面都以法律為依據為准繩。充分發揮“法律巡視”監督利劍作用,敢於動真碰硬,開展隨機抽查,深入查找重點地區、重點領域、重點行業存在的突出問題。

結構性污染問題是污染主因

報告重點披露了法律實施中存在的主要問題。問題第一條,直指造成大氣污染的主因。

大氣污染防治法第二條規定防治大氣污染應當以改善大氣環境質量為目標,堅持源頭治理、規劃先行,轉變經濟發展方式,優化產業結構和布局,調整能源結構。

檢查中發現,部分地區產業結構偏重、布局偏亂,能源結構調整不到位,運輸結構不合理,成為大氣污染的主因。

報告指出,山東省傳統產業佔全部工業產值的70%,重化工業佔傳統工業的70%。河北邯鄲“城中有鋼”,石家庄“煤電圍城”等問題突出。內蒙古包頭重化企業圍城,全市建成區面積不足總面積的1%,但集聚了全市約90%的鋼鐵產能、89%的火電裝機和90%的稀土產量。

報告提到,以柴油車為主的公路運輸承擔了全國約78%的貨物發送量、48.6%的貨物周轉量,柴油貨車污染排放佔機動車排放總量的60%以上。據統計,河北省有柴油貨車135.9萬輛,佔全國柴油貨車總量的8%﹔山東省有柴油貨車172.8萬輛,佔全國柴油貨車總量的10.2%,居全國首位。

不少污染較重地市無相應法規

報告指出,部分配套法規和標准制定工作滯后的問題較為突出。

大氣污染防治法第十九條要求排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。目前,國務院排污許可管理條例尚未出台。大氣污染防治法第五十八條規定的機動車和非道路移動機械環境保護召回制度沒有落實,第七十八條規定的有毒有害大氣污染物名錄尚未出台。

不少大氣污染較重的地市尚未制定地方性法規。2015年修改立法法以來,截至2017年12月,新賦予地方立法權的274個設區的市、自治州和不設區的地級市僅出台14件大氣環境保護地方性法規。

油品質量源頭管控存在漏洞

“重點領域大氣污染防治措施執行不夠有力,其中機動車污染和油品質量監管不到位。”報告提到。

大氣污染防治法第四章對機動車污染控制、車輛監管、油品質量等作了專節規定。

報告指出,一些重型柴油車未安裝污染控制裝置或者污染控制裝置不符合要求,不能達標排放。一些地方和部門對重型柴油車准入把關不嚴,監管力量不足、監管不到位,車輛不正常安裝和使用污染控制裝置等違法情況比較普遍。

報告顯示,個別地方存在機動車排放檢驗機構數據造假現象。此外,一些城市雖劃定了高污染車輛禁行區和非道路移動機械禁用區,但沒有有效執法監管和處罰。一些地區油品質量源頭管控存在漏洞,對成品油無証生產單位、非法調和成品油行為監管不到位,對流通領域的普通柴油沒有明確監管部門、缺乏監管依據。

2017年,有關部門在天津、廊坊、唐山、保定、邢台5市開展的柴油質量抽檢中,合格率僅為47%。

執法監管和司法保障待加強

執法監管和司法保障有待加強,是執法檢查發現的主要問題之一。

一方面,執法監管不到位,主要體現在部門聯動協作不夠、部門監管工作滯后、行政執法不統一、基層執法監管能力不足。

例如,報告在提到部門聯動協作不夠的問題時指出,大氣污染防治監管中存在職能分散、職能交叉、職責不清等問題,部門協調聯動、考核問責等工作機制尚未健全。比如,在機動車污染防治中,有的地方公安、環保、交通等部門配合不力,排放不達標車輛長期行駛無人監管。

另一方面,司法保障作用發揮不充分。

公安機關、檢察機關和審判機關在犯罪主體認定、証據採信標准等方面理解不一致。不同地區對刑事處罰標准掌握不統一。大氣污染違法行為調查取証難,鑒定機構少、費用高、周期長,環境司法技術支撐能力不強,影響司法辦案工作效率。

治污壓力和責任逐級遞減

報告指出,法律責任不落實的問題較為突出。

一方面,政府責任和部門監管責任落實不到位。不少地方主動承認治理工作存在“上熱、中溫、下冷”現象,污染治理壓力和責任逐級遞減及“政熱企冷”等問題較為突出。有的地方在項目把關、破解難題、執法監督等方面缺乏真抓實干的決心和狠勁。例如,陝西治污降霾年度行動方案確定的任務完成情況不夠理想,相關考核問責不嚴,發揮作用有限。

另一方面,企業治污主體責任落實不到位。大氣污染防治法規定了企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少大氣污染,對所造成的損害依法承擔責任。部分企業污染防治不主動、不自覺,管理粗放,設施不健全,超標排污問題突出。例如,河南安陽紅岩鐵合金有限公司、河北立馬燃氣公司防治污染設施不健全,無組織排放嚴重。一些企業採取“晝伏夜出”等方式逃避監管,違法偷排等現象屢禁不止,甚至被責令停產整治卻違法恢復生產。

工作中存在作風不扎實問題

報告認為,存在上述問題的原因是多方面的,關鍵是一些地方和部門沒有正確處理好環境保護和經濟發展的關系,沒有全面有效實施大氣污染防治法。

除了對綠色發展理念的認識存在差距、生態環境保護法律學習宣傳運用缺乏力度、大氣污染治理的長效機制尚未健全等突出問題,執法檢查還發現,工作中存在作風不扎實的問題。

一些地方政府和部門在匯報和自查報告中談工作成績多,對問題說得少、缺乏深入分析研究。檢查組看到的多是以治理成效和經驗為主的好典型,隨機抽查企業發現不同程度地存在違法問題。一些地方不同層級防治污染的工作要求“上下一般粗”,安排部署多、政策文件多、口頭表態多,實際工作中的落實情況層層遞減。

鼓勵地方先行立法防治污染

報告指出,大氣污染防治法強化了政府和企業的法律責任,加大了違法處罰力度,具有很強的針對性、可操作性和可執行性。要全面有效實施大氣污染防治法,依法推動解決大氣污染突出問題。

報告強調,要堅決貫徹落實習近平生態文明思想、嚴格貫徹實施大氣污染防治法、加快制定配套法規規章和標准、加強對法律貫徹實施的監督、進一步強化科技支撐,努力提升人民群眾的藍天幸福感。

同時,鼓勵地方在大氣污染防治領域先於國家進行立法。2018年年底前,各省級人大及其常委會要制定或修改大氣污染防治相關條例,結合本地實際進一步明確細化上位法規定,增強法律的操作性、規范性、約束性,實現大氣污染防治地方性法規全覆蓋。

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