周瑞金发万字长文探讨如何终结腐败 起用新笔名(2)

　　下一步围绕建立透明预算制度，要增强预算的完整性，完善全口径预算(常规预算、国有资本、基金收入、社保基金)；除涉密信息外，进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容，到达具体明细科目等细节。还要通过立法要求政府建立权责发生制的政府综合财务报告制度，便于对政府财政预算执行行为进行动态跟踪。而这也就要求充分发挥各级人大的财政预算审查职能，将预算支出作为人大批准预算的主要目标，确实强化立法机关对政府的约束和监督，加强对预算程序的监督，合理、充分行使对预算的修改权和否决权。特别是重大事项要进行听证，重大情况要让老百姓知道，重大问题让老百姓讨论。这将把每一次重大项目的决策从暗箱放到台面上。这样很多的形象工程，就不会仅仅凭主要领导的“一支笔”就可以开工，一旦上网公开，相信谁也不敢轻易签这个字。

　　当务之急就是加快通过《预算法》修正案。预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。预算法不仅是上级政府管理下级政府的工具，更是人民对政府支出的约束。它是约束和监督政府行政行为的制度规则，更是构建和塑造现代国家治理体系和能力的法律依据。

　　毫不夸张地说，预算法是当下中国经济体制和政治体制改革的核心交汇点，关涉经济发展方式转变和运行效率、关涉民生改善、关涉中央和地方政府关系调整梳理。今年8月通过的新版预算法显示出了更多的进步主义姿态，开始真正具有现代化的公共财政法案的某些雏形和要素。可以预见，包括预算法案在内的系列公共财政法案的修改通过，将昭示着中国公共财政改革的大步迈进，它会有效地扬弃GDP锦标赛，使得政府真正看得见，可以监督，可以问责，并转向为服务型、民生型和发挥更好作用的政府。推进民主理财，全面规范、公开透明的预算管理制度将标志着中国经济和政治改革在关键环节上的双重启动。它提供的全过程监督必将使得工程腐败、建设腐败受到最强力的抑制。

　　3）事后：增量阳光法案进行结果控制。

　　十八届三中全会决定中明确提出的“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，这本质上是一个以增量带存量的中国式阳光法案的雏形。常识告诉我们，“阳光是最好的杀虫剂”，反腐不如防腐，而防腐的最主要手段就是阳光化。

　　与其在一步到位的民众愿望和阻力如山的现实中间停滞不前，不如退一步从各方面都能有基本共识的地方做起。与其在过高的标准上难于启步，不如看准大方向后，先开枪再瞄准。与其继续坐而论道，争论不休什么赦免、宽容与和解，不如现在就实行各方都能接受的方案。所以现实的态度就是从增量做起，这也是中国改革的一个普遍经验，也就是推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。

　　原来笔者以为这只是从新任职的处级干部或者新科的公务员开始实行，那么从这些人开始，新的约束条件也就能建立起来，也就意味着20-30年后，当他们成为高级官员甚至决策者时大概率都应该是干干净净清清白白的，这点时间对于一个励志伟大的国家来说又算得了什么。

　　这样一种制度安排放弃了一日建成罗马的目标，改成在若干年内逐步渐进地有序实现。既消解了既得利益，又避免了疾风暴雨，做到了润物无声。一旦成行，就会形成结果控制(刑法有巨额财产来源不明罪)，会成为对腐败的最大制约。它同时也是无声处的惊雷，切勿低估它的严肃性和作用力，回想下前面提到的那个“替代率”，虽然无法精确测算，但这个法案净化官僚体系的速度一定比期望中要快得多。

　　4）审计监督：这也是事后监督的重要方式之一。

　　在国家治理中，审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。在《世界审计组织战略规划(2011-2016)》中，明确要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。

　　审计机构的主要任务就是提供财务数据上的可疑线索。刘志军案就是由审计署发现的线索“牵”出来的。2013年全年，全国各级审计机关共审计15万多个单位和政府部门，促进增收节支和挽回经济损失4500多亿元，移送2400多件违法违纪案件线索至相关部门进一步调查处理。

　　特别是今年6月16日到25日，审计署连发17份公告，移送至2014年5月已办结的35起经济案件和事项、中国烟草总公司等11家国有企业2012年度财务收支审计结果公告、国家发改委等37个中央部门单位2013年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果。仅11家央企2012年财务收支审计，就对190名相关责任人进行了严肃处理，其中厅局级干部32人。

　　5）考虑到前述三项制度建设的渐进性，当下体系内的中共各级纪委仍然会是中国反腐机制的重要组成部分。

　　这个方面包括以下五项制度升级和优化：

　　a)提级管辖：强化上级纪委对下级纪委的领导。即查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。中共十二大正式确认了纪委由同级党委和上级纪委双重领导的体制，但实际上纪委仍主要受同级党委的领导，这成为影响其工作独立性的最大障碍。以前各级纪委书记发现了线索，都必须向同级党委一把手汇报，对方同意后才查处。如果一把手想瞒报，上级也不知道。现在显然这种方式不行了，必须同时报给上级纪委，隐瞒难度加大。另外开始执行各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。同级党委一把手说了不算，而且“上级纪委”还放在“组织部门”之前。

　　b)巡视组：强化派驻监督和完善巡视制度。以前中央纪委的纪检组，都是派驻到国务院系统的政府部门，比如教育部、公安部等，而在党务部门比如中组部、中央统战部、中联部，除少数特例外，还都没派驻。现在则是要全部派驻或者全面巡视(包括增加专项巡视)；对于巡视工作发现的重点线索，责任到人、逐一核实，做到件件有着落，对违纪违法的，及时报告、及时移交；同时创新性组建巡视组组长库、一次一授权，实行巡视组组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定，有助于提高巡视质量和实效。

　　c)权力制衡：重点是要加强对主要领导干部(党政一把手)行使权力的制约和监督。首先是分解主要领导干部的权力和责任，减少其对具体事务的插手干预。一把手确实会管宏观，但是没有具体事权，想绕过副手很麻烦；同时降低一把手对同僚晋升时候的影响权重，就算副手拒绝一把手的不合理要求，至少不能直接处理意见不同的副手，形成班子成员内部相互制约和协调的权力运行闭环系统。

　　d)廉政问责：落实党风廉政建设责任制。主要领导对本单位的反腐问题负责，如果下属腐败频发，其必然脱不了干系。如果发现一把手在此类问题上有失职，那么就要采取倒查的办法予以追究，而且一是要追究到个人身上，绝不能以集体名义敷衍了事；二是终身追究，即不管其将来职位如何变动，都会要追责，跟重大工程质量问题终身追责一样待遇。

　　e)选拔标准：用人选拔则是源头控制。2013年底通过的《党政领导干部选拔任用工作条例》强调重用四种人，即对群众感情真挚、深得群众拥护的；说话办事有灼见、有效率的；对上对下都实实在在、不玩虚招的；清正廉洁、公众形象好的干部。同时首次明确若有以下六类情形不得列为考察对象：群众公认度不高的；近三年年度考核结果中有被确定为基本称职以下等次的；有跑官、拉票行为的；配偶已移居国(境)外，或者没有配偶，子女均已移居国(境)外的(裸官)；受到组织处理或者党纪政纪处分影响使用的；其他原因不宜提拔的。

　　这些措施也是多年摸索和磨练的经验积累，而且有自己的逻辑，例如如果上级有效监督下级则问题可以迎刃而解，为什么效果还是差强人意呢？因为下一级官员往往是上一级官员亲手提拔起来的，所以又要分散主要领导的人事权和决策权，还要配合派出巡视制度，同时还得要前置通用的选拔标准，还要实施“连坐”性质的问责制度。但是仅仅依靠内部风控难以遏制腐败蔓延势头，这已经在一系列重大腐败案特别是“一锅端”的窝案中得到了充分证明。

　　中国的党纪国法之网不可谓不密，执行法纪的部门不可谓不多，但为什么仍然问题频出呢？特别是如何才能彻底防止出现超越于党纪国法之上、不接受监督的特殊党员、特殊领导干部？问题的根源显然是同体监督，内部制衡和暗箱操作。只有异体监督，外部制衡和阳光操作，才能真正做到事半功倍。

　　6）异体监督。

　　除了体系内的办法，更需要依靠社会和民众的监督。尤其是在目前的权威体制下，如果没有足够的反馈机制就会发生方向性的偏差。正如毛泽东在其著名的“窑洞对”中所指出的：“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”体系外监督包括媒体舆论，特别是网络监督。根据民意调查，腐败一直位居当前我国面临的社会问题中的前列。要知道贪污的赃款是老百姓和纳税人的钱，是民脂民膏，因此与每个人都有关系。对官员的监督必须上下结合，形成一种浩大气势，使腐败者成为人人喊打的过街老鼠和全民公敌。

　　特别是在群众主体性和网络公开性等导致社会监督的主体力量和技术手段都已经日益具备的前提下，作为现代政治的最重要监督力量的社会监督通过网络技术的放大，已经成为了最为直接的民主监督力量，新的社会契约正在逐渐达成，这有别于过去任何一个时代。

　　其实微博微信已经使得部分官员“被公示”，众多“表哥”和“房姐”的落马就是很好的例子。官方应该回应和顺应这一时代潮流，有效的网络反腐原则就三点：一是对网络上举报的要及时查处；二是对失实的要及时澄清，把内部查处结果进一步透明化，既是对公众交代，也是对相关官员交代；三是对诬告陷害的要追究责任—网络举报大都是匿名，这也算是对网络举报的一种必要的约束。贯彻这些原则的体系外监督会使得政党与社会之间会形成了一个联合互动的净化机制，社会监督将有效配合上述权力清单、负面清单、预算公开、财产公示等阳光化制度，帮助完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。这其实也是群众路线的有效实现形式之一。

　　7）法律监督。

　　十八届三中全会对深化司法体制改革作出了重要部署，因进入深水区而难于推进的中国司法改革已被提至改革日程前列。

　　这就要求在人民法庭探索建立主审法官办案责任制，做到谁审理、谁裁判、谁负责，确保权责统一。加强审判活动监督管理，深化司法公开，要立足人民法庭与人民群众打交道多、审理的案件与人民群众生产生活息息相关的实际，大力推进庭审公开、审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开，扩大信息技术在司法公开中的应用，防止产生司法不公、司法腐败，确保司法权依法规范公正运行，提升司法公信力。去年山东法院对薄熙来案的审理就可圈可点，特别是其中微博直播等做法，多少为中国的司法公正树立了一个重要的标杆。最高法院也要求自2014年1月1日起，各级法院应当以公开为原则，不公开为例外，将符合条件的生效裁判文书在网上公布。

　　有理由相信，这种“七位一体”的治理结构应该就是所谓“制度的笼子”的最坚固部分，也是实现国家治理现代化和治理能力增强的可行路径和最佳实践。

　　它能够有效发掘和充分调动政党内部、国家制度、市场秩序和社会组织四个方面的各种正能量和积极性，并进行有机结合和互动，这将促使最终形成正反馈系统，一定会有利于腐败问题的彻底根除和政府治理水平的快速提升。

　　四、三项技术保障

　　标本兼治的反腐，除了有决心、有方法、有制度以外，还要有充分的技术手段保障。

　　中国即将进入更加精确的“数目字”管理阶段，执法系统将有能力全面获取关于居民财富的存量信息，特别是居民的资产负债表。一旦关键数据库完成并且实行全面联网，则达摩克利斯之剑就将永久高悬于腐败者头上。这具体包括以下三个方面的技术支持：

　　1）不动产登记。

　　所谓不动产是指不可移动的物，比如土地以及房屋、林木等土地附着物。不动产登记是建立物权制度的重要基础。物权法草案经多次审议、反复修改，最终确立了不动产统一登记制度。2013年3月，国务院发布的《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》中明确要求：2014年6月底前出台不动产登记条例。2013年11月国务院常务会议决定，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。2014年5月8日国土资源部正式挂牌成立不动产登记局。同时建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间互通共享，消除“信息孤岛”，并推动建立不动产登记信息公开查询系统。

　　2）海外资产登记。

　　随着对外开放度不断加深，中国居民对外金融资产、负债也在不断增加。特别是不少贪官和富人担心，鸡蛋放在一个篮子里不安全，十年前都玩起裸官和移民潮。有媒体披露，中国居民海外存款折合接近30万亿人民币，海外资产和投资可能还要加倍。2013年11月22日国务院签发第642号令《国务院关于修改〈国际收支统计申报办法〉的决定》，修改后的申报办法规定国际收支统计申报范围为中国居民与非中国居民之间发生的一切经济交易以及中国居民对外金融资产、负债状况。要求拥有海外金融资产、负债的中国居民个人，应按照国家外汇管理局规定申报相关情况。如未按照规定进行申报的个人和机构，由外管局依照《中华人民共和国外汇管理条例》第四十八条给予处罚。决定自2014年1月1日起施行。这不由得让人联想到2013年4月2日，俄罗斯发布的针对官员申报个人财产的总统令，要求本国高官和政府工作人员在3个月内关闭他们的海外账户并出售海外资产，否则将被解雇。

　　3）全球税收情报交换系统。

　　实际上国外也在进行类似的行动，这会对中国的努力形成配合。这主要是指：全球税收情报交换系统以及相关的《全球账户税收合规法案》(GATCA)。为打击跨国避税行为，遏止恶性税收竞争(特别是税基侵蚀利润转移BEPS)，经合组织一直希望提高国际税收信息透明度，并打造国际税收征管合作新秩序。2014年2月 13日，OECD发布了全球税收情报自动交换新标准。该标准要求世界各国间进行自动的系统化税收情报交换，这将使得纳税人居住国与纳税人账户所在国自动分享纳税人在境外金融机构账户内的各类财务信息。6月6日经合组织34个成员国和巴西、中国、新加坡等13个国家共同签署实施该标准的国际协议。经合组织表示将进一步细化实施规则，并提交2014年9月的二十国集团财长和央行行长会议通过，预计将于2017年生效。基于这项标准产生了两个重要事件和影响：

　　a)美国的《海外账户税收合规法案》(FATCA)。该法案规定若美国纳税人个人或机构持有的海外金融资产总价值达到一定标准(个人5万，机构25万美元)，该纳税人将有义务向美国国税局进行资产申报。同时，FATCA要求全球金融机构与美国国税局签订合规协议，规定海外金融机构需建立合规机制，对其持有的账户信息展开尽职调查，辨别并定期提供其掌握的美国账户(包括自然人账户以及美国纳税人持有比例超过10%的非金融机构)信息。这些信息包括：美国纳税人的姓名、地址、纳税识别号、账号、账户余额或价值以及账户总收入与总付款金额。

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