白重恩：更好地引导地方政府推动高质量发展(2)

　　如果我们跟发达国家的差距比较大，比如说差距有40年，那么它们过去40年的经验就可以作为我们发展经济的参考，我们借鉴的空间和学习的空间就很大，可以避免很多错误并把事情做得更好，这个时候我们的增长速度就会比较快。如果我们跟发达国家之间的差距只有10年，我只能借鉴它们过去10年的经验，40年的经验跟10年的经验相比，40年的经验显然更丰富。所以，我们就有这样一个理论，后发国家和前沿国家之间的相对距离对后发国家的增长潜力非常重要。我们现在人均GDP是美国的1/4，相对距离就用1/4这个数字来表达。这个数字在一定程度上告诉我们，中美两个经济体之间的发展还差多少，也决定了我们学习空间的大小，因而对中国的增长速度有很大的影响。用美国作为一个参照，看跟它的差距是多大，我们的近邻比如日本、韩国，它们的人均GDP是美国的1/4的时候，和我们与美国今天的差距是类似的，因而就以日本和韩国的人均GDP达到美国的1/4时的经历作为我们的参考，这是很多学者都采用的一个办法。

　　在2008年国际金融危机发生之前，根据购买力平价汇率，中国的人均GDP是美国的1/5。我们再来看日本、新加坡、中国台湾和韩国在什么时候人均GDP是美国的1/5，历史数据显示，日本是1951年，新加坡是1967年，中国台湾是1975年，韩国是1977年。这四个经济体分别在这四个年份，人均GDP和我们现在的人均GDP与美国的比是一样的。

　　日本1951年后的二十年平均增长速度是9.2%，新加坡1967年后的二十年平均增长速度是8.6%，增长率都不低。很多学者根据这些数据得出结论，中国在2008年以后的20年内，有平均每年增长8%的潜力，而且说8%还比较谦虚，因为日本达到了9.2%。但是现在我们达不到这样的增长速度，也许我们不吃不喝，拼命工作可以达到，但是对我们的损害就太大了，我们不愿意那么做。尽管中国2008年和日本1951年有共性，我们相信这样的共性对于增长率有一定的含义，但是中国的2008年跟日本的1951年也有很大的差异，我们希望找到最关键的差异，这就需要做研究。

　　我们最后找到的关键差异是人口结构不同，劳动参与率也不同。中国和日本的人口结构有什么差异呢？如图1.15所示，通常我们把15~65岁的人叫作适龄劳动人口，每100个适龄劳动人口要负担多少个15岁以下的孩子和65岁以上的老人，就叫作总抚养负担。从图中我们可以看到，2010年中国总抚养负担是这四个国家中最轻的，是38，也就是每100个15~65岁的潜在的劳动力，要负担的15岁以下的孩子和65岁以上的老人是38人。2010年之后，中国的总抚养负担就越来越重，说明能参与劳动的人口所占比例越来越低。从20世纪70年代中期到2010年，我们的总抚养负担在下降，这段时间我们在享受人口红利，能参加生产的人越来越多，经济增长率就会比较高。但是过了这个人口红利阶段，能参加生产的人口越来越少，增长的速度就会减缓。我们再看看日本，日本1951年后的二十年是充分享受人口红利的二十年，那一段时间它的经济增长就很快。同样的，新加坡、韩国在跟我们相似的那二十年里，都是享受人口红利的二十年，它们当时的高速增长是和人口红利高度相关的。不仅如此，它们的劳动参与率也在增加。人口红利是指人口中有多大比例是适龄劳动人口，但是并不是每一个适龄劳动人口都在参与生产。15~18岁的很多人都在上学，60~65岁的很多人都退休了，尽管他们属于适龄劳动人口，但是他们不参与生产。我们还要把就业参与率考虑进来，如果就业参与率在增加，就说明越来越多的人参与生产，经济增长速度就会比较快。如果就业参与率在下降，经济增长速度就会下降。

　　日本、韩国和新加坡，在相应的历史阶段，不仅仅是享受人口红利，而且就业参与率还在增加，这对增长是有利的。而中国的人口红利已经消失，就业参与率也到了顶点，很多研究者认为我们的就业参与率从现在开始要下降，这对增长是不利的。不管是人口红利还是就业参与率，影响的都是参与生产的劳动力人数，现在的中国和1951年的日本是有很大差异的。

　　如果我们把这个差异剔除掉，剩下的差异是不是还重要？非常神奇的是，除了人口红利这个差异，剩下来的差异就不那么重要了。为了说明这一点，我们来做一些计算。

　　刚才我们说，中国和日本的一个重要差异是劳动力增长速度的差异。在考虑GDP的时候，为了看清劳动力的影响，把GDP的整体看成两部分的乘积，一个是劳动力的总量，即有多少人参与就业，另一个是每一个劳动力所生产出来的GDP，我们称之为劳动生产率。显然劳动力的增长速度有差异，那么劳动生产率的增长速度有没有差异呢？如果也有差异，我们就要再找新的办法剔除这个差异的影响。我想说的是，劳动生产率的增长速度很有规律。这个规律让我们有理由认为，1951年之后日本劳动生产率的变化，对我们认识2008年之后劳动生产率在中国的变化趋势是一个重要参照。

　　GDP=劳动生产率×劳动力总量，那么GDP增长速度=劳动生产率增长速度+劳动力增长速度。劳动力增长速度可以通过研究来获得。假如我们能利用劳动生产率增长速度的规律，来预测中国未来的劳动生产率的增长潜力，再去进一步研究劳动力的增长速度，就可以预测未来的GDP潜在增长速度。

　　图1.16的左边显示的是劳动生产率的增长速度，右边显示的是劳动力的增长速度。每一个图中有三种颜色深浅不同的点，颜色最深的点代表日本、韩国、中国台湾和新加坡四个经济体，颜色次深的点是我们挑出来的西欧14个增长特别快的经济体，空心的点是一些不成功的经济体。纵轴是劳动生产率的增长速度，上边的边缘代表增长的潜力。

　　图1.16 经济增长 “收敛”分解：劳动生产率与劳动力

　　每一个点对应的横坐标是这个经济体在那一年的劳均GDP和美国劳均GDP的比值，度量这个经济体和最发达的经济体之间的距离。越靠右经济发展水平离美国越接近，越靠左经济发展水平离美国 越远。

　　颜色最深和次深的点是劳动生产率增长速度比较快的经济体，我们希望跟成功的经济体比，所以要研究这些颜色最深和次深的点。颜色最深和次深的点形成的图形很有规律，可以用一条曲线比较精确地代表。劳动生产率增长最快的这些经济体，它们的劳动生产率增长速度基本上由其经济发展水平来决定。右边的图显示的是劳动力增长速度，在这个图中我们看不到任何规律。如果我们来做一个假设，中国从现在开始到未来的若干年，劳动生产率的增长会遵循左边的图中所显示的规律，我们就可以预测未来一段时间中国劳动生产率的增长。当然谁都不能保证这个假设一定成立，因为未来会不断有新的技术涌现，国内外的形势也会变化，这些都可能影响劳动生产率的增长速度。我们只是基于现有的数据，来尽量科学和精确地预测中国未来劳动生产率的增长潜力。

　　给大家报告一下，我们就是用这样一个听上去很简单的方法，对未来做了一些预测，预测的结果如下表（见表1.2）。当然这些预测是有前提的，假设中国会像颜色最深和次深的点那样遵循同样的规律，这并不是一个悲观的假设，因为那些点都是非常成功的经济体，我们没跟那些空心的点比。

　　当时我们做了这样一个项目，就是研究“十三五”期间的经济增长潜力。我们提交了这个研究结果，很难说它产生了什么样的影响，我只能告诉大家，最后“十三五”规划制定的增长目标是6.5%，这是我们能接受的最低的增长目标，因为如果定在6.5%以下，我们就不能实现2010—2020年翻番的目标，所以底线是6.5%。这个研究告诉我们，选择底线增长速度是最合适的做法。

　　未来两年我们要实现全面小康，2020—2035年要基本实现现代化，到2050年要成为现代化强国。我们的预测正好到2050年。如果我们的预测是准的，到2050年我们的经济总量会是美国的1.8倍，人均GDP会是美国的53%。不同的人对这个结果会有不同的反应，也许有人认为我们的预测太悲观，但需要注意的是，同期美国的经济仍然在增长，我们假定美国每年的增长速度是2.56%。我们2008年人均GDP是美国的21%，这个预测表明，我们将用四十年左右的时间，在美国经济还继续健康增长的同时，我们的人均GDP和美国人均GDP的比值从20%上升到50%。

　　我们对经济增长潜力的研究结果与理解地方政府的作用是相关的。根据我们的预测，“十三五”期间的经济增长潜在速度大概在6.36%左右，实际获得的增长会比这个快，因为我们有2010—2020年收入翻番的目标，所以“十三五”期间我们必须要增长6.5%才能实现这一目标。也就是说我们定的增长目标会高于我们预测的潜在速度。

　　现在的情况是，我们还没有完全适应潜在的经济增长速度下降，我们不能允许增长率过低。这有一部分是跟我们之前的承诺有关，此外还有种种的因素。前面讲到的地方政府的特惠模式仍然存在，地方政府仍然在起重要的作用，它的激励有了一些改变，但是可能还不是根本性的改变。激励的机制是类似的，具体的体现有不同。和2008年之前相比，地方政府可以动用的资源更多了。尤其是2009年和2010年这两年，有4万亿的投资，其中只有1/4来自财政预算，另外3/4来自借债。当时的预算法不允许地方政府借债，但又制定了一个经济计划需要借债才能完成，那怎么办？只能变相做。所以从2009年开始，中央对地方政府融资平台的管控大大放松了，地方政府融资平台迅速发展起来。地方政府借了很多钱，可以投入各种各样的项目中，尤其是基础设施项目。适度的基础设施投资有它的道理，因为如果基础设施投资缺乏，经济的增长就没有很好的基础，所以地方政府适度借钱去搞基础设施投资也是对的，但是随着基础设施积累越来越多，再继续快速地投入新建设是不是还有效就要打一个问号了。

　　有一个研究是把投资分成两类。一类投资类似于基础设施投资，叫做公共资本，就是有一定公益性的投资，形成了公共资本。我们所有的基础设施投资都属于公共资本。另一类叫民间资本，民间资本不是特别精确的叫法，因为它也包含竞争性国有企业所做的商业性的投资。也许称为商业性资本会更加准确。中国人均公共资本占有量现在处于什么水平呢？跟经济合作与发展组织（OECD）这个发达国家俱乐部中的成员比，我们的人均公共资本的占有量和OECD国家人均公共资本的占有量持平。虽然从人均收入来说，我们和OECD国家还有比较大的差距，但是我们的人均公共资本占有量跟他们已经差不多了，但民间资本的占有量要比他们少很多。

　　我们的投资跟发达国家俱乐部的平均水平相比差不多，甚至在某些方面已经超过了它们，但在另一方面还差得比较远。一个推断就是，我们的基础设施投资是不是太快了，当然这是一个有争议的问题。

　　2008年之后地方政府有钱了，可以直接影响当地的投资，地方政府对特惠企业的帮助，就不只是降低制度成本，而是给它们提供大量的资源。特惠模式还存在，但是地方政府可以配套更多的资源，这有可能会带来扭曲。另外，当你和发达国家差距还很大的时候，可以借鉴的空间很大。当你和发达国家已经比较接近了，可以借鉴的东西相对之前就少了。可借鉴的东西比较多，找到下一个好的投资项目就比较容易，因为别人的经验在那里。随着经济的发展，再找到好的投资项目越来越难，地方政府真不知道下一个投资热点是什么，于是这种特惠模式又遇到了新的困难，要挑选高效率的特惠对象不像以前那么容易了。在这种新的情况下，地方政府的作用还能像以前一样吗？

　　首先，我们潜在的增长速度已经掉下来了，但是我们还没有完全接受，所以还会定比较高的增长目标。公平地说，过去几年我们一直在慢慢下调增长目标，2015年的增长目标是7%左右，2016年定的增长目标是6.5%~7%，2017年定的增长目标是6.5%以上，后面还加了一句，“要在实际工作中争取获得更好的结果”，最后我们达到了6.9%。2018年定的目标是6.5%左右。我觉得这个方向是对的，就是要适应经济发展的新常态，适应增长潜力在下降的趋势。这个适应过程是一个缓慢的过程，如果你突然调整一定会有困难，所以我们还是定了比较高的增长目标。要实现这个目标怎么办？你就要采取一些手段，这些手段就是各级政府去做刺激性的投资来拉动增长，如果不拉动就得不到这样的增长。

　　显然，2009年、2010年的拉动是必需的，因为国际金融危机对我们造成了巨大的外部冲击。拉动的量是不是过大暂且不论，但拉动本身是必需的。随着刺激产生作用，我们基本上实现了充分就业，是不是还要持续拉动？持续拉动是不是还需要这么大的力度？这是可以讨论的地方。在基本上实现了充分就业之后再拉动，它产生的后果就是，资源基本上得到了充分的使用。

　　所以我们发现，要素的价格持续高涨，资金成本变高，劳动力成本变高，企业说我们的所有成本都高，投资无利可图，民间投资受到负面的影响，被挤出了市场主导的投资。和政府驱动的投资相比，市场主导的投资效率更高，如果效率更高的投资所占的比重在降低，总体效率就会下降。增长目标过高的意思就是增长目标和效率不相适应。当总体效率下降的时候，我们的增长目标就更难实现了，需要进一步地刺激才能实现增长，这就形成了一个循环。在这个循环过程中，因为地方政府是靠借债来投资，债务不断积累，一些国有企业债务也在增加，这就是旧的模式带来的困境。

　　2017年我们的基础设施的投资增速很快，固定资产投资完成额增长了7.2%，基础设施投资增长了19%，民间固定投资增长速度却只有6%。地方政府能借债，所以手上有很多钱，就去投资这些项目。看地方政府的债务，一个办法是看所有发行债券的企业，有了它们的资产负债表就可以计算它们的资产总额和负债总额。我们发现那些发行城投债的企业占所有发债企业资产的比例仍然在上升。

　　政府主导的投资占用了资源，会带来成本上升，使其他企业经营成本变高。中国跟美国相比，单位GDP的劳动力成本过去这些年一直在上升，这对我们的国际竞争力产生了一定的影响。我们的投资效率怎么样呢？我们计算了一下，发行城投债的企业的资产回报率和没发城投债的企业的资产回报率之间有显著差异。2015年之后，发行城投债的企业投资回报率仍然在下降，而其他企业的资产回报率已经开始上升。从整体来看，用核算数据来算的投资回报率，尽管有波动，但2008年之前基本上是平的。2008年之后资产回报率在显著下降。

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