白重恩：更好地引导地方政府推动高质量发展

　　党的“十九大”提出，要实现从高速度增长到高质量发展的转变。在过去四十年的发展中，地方政府在推动经济高速度增长方面起到了很大的作用，未来要实现高质量的发展，地方政府的作用不可缺少。

　　既然要从高速度增长转到高质量发展模式上来，地方政府的作用是否也要产生变化？地方政府都有一定的自主性，要让它发挥一定的作用，就要提供相应的激励，要让它有积极性。所以如何改变对地方政府的激励，让其在高质量发展中继续起到重要的作用，这是我今天想跟大家交流的主题。

　　我想分三个部分跟大家来讨论这个主题。第一，在过去的高速度增长中，我们的地方政府起到了什么样的作用，它的激励来自何方？第二，如果我们还坚持老的模式，如果地方政府的作用和激励不改变，在新常态下会产生什么样的问题？第三，经济高质量的发展中，地方政府新的作用和新的激励应该是什么？

　　第一个方面，我们来看高速度增长中地方政府的作用和激励。

　　首先跟大家分享一组数据，这是来自世界银行每年发布的一个研究报告，内容是对世界各经济体营商环境进行评价。这项研究采取各种方式从不同的经济体采集可比的数据，然后通过这些数据来构造一个指标体系，对不同经济体的营商环境从各个方面来进行排序。根据最新的数据和指标，排在第一位的是新西兰，新加坡也排名靠前，这表示它们的营商环境比较有利于企业发展。中国在190个经济体中排第78位，虽然在中间靠前一点的位置，但总体来说并不是那么理想。中国改革开放四十年，经济增长速度是前所未有的，这就给我们提出了一个问题：按照世界银行的指数，我们的营商环境似乎并不完美，但是我们为什么又能够实现如此高速的增长呢？在经济学研究中有一个领域叫制度经济学。制度经济学中有一个被广泛接受的结论，即制度环境尤其是营商环境对经济增长非常重要，如果没有一个良好的制度环境，经济就不可能获得快速的增长。但是按照世界银行的这些指标，中国的制度环境看起来并不理想，其中有一些指标看上去更让人觉得不可思议。如建筑许可这项指标，它显示在中国要获得建筑许可来盖房子非常困难，在全球190个经济体中排序，我们排在第172位，可以说是倒数第几名。然而这些年来，中国很多城市都像个大工地，到处都在盖房子，但是研究数据又显示我们要获得建筑许可很困难。我曾经看过一个报道，说在中国要完成整套建房手续，前前后后要找几十个部门盖190多个章，还要缴95种税费，按照流程规规矩矩走下来，需要大概三年半时间才能走完。这就跟我们的所见所闻很不一致，因为我们每天都能看到房子像雨后春笋般“长”起来，这到底是怎么回事呢？

　　2014年我国的营商环境综合排名在第96位，其中的建筑许可这一项排在第185位，现在已经上升到172位了。近几年设立企业的便利度也大大提升了，2014年排在第158位，现在上升到第93位。但是其他数据仍然不是特别好，我们的税费负担很重，企业使用电力也比较困难。

　　这些指标到底准不准？值不值得信任？世界银行营商环境报告团队的做法是，首先就营商环境的十个方面设计问卷，这份问卷力图反映企业在开展业务的过程中可能会遇到的主要障碍，然后请各国的专家，包括律师、咨询师、会计师等，根据一些在不同经济体都有一定代表性的企业，比如超市，在研究对象国的最大商业城市所面临的情况来提供数据。然后营商环境报告团队把每个国家的数据都拿来进行处理，包括与研究对象国的权威部门核对数据，最后进行排名比较。由此可见，世界银行的研究是比较科学的，得到的数据应该比较可信。但为什么根据这些数据，我们的营商环境不是很好，但是我们又获得了高速增长呢？我和我的合作者就这个问题提出了一个特惠模式理论。在这个特惠模式中，地方政府起到了关键的、必不可少的作用。

　　我们的解释是，尽管在中国每个企业做生意都面临着不少制度上的成本和障碍，但是如果你有幸能够得到地方政府的青睐，地方政府认为你是值得帮助的企业，它就会主动帮你克服注册、获得建筑许可、获得电力等各方面可能遇到的困难。比如富士康要在郑州建一家工厂，郑州市就专门为它建了一条专用公路，叫“富士康专线”，使富士康的物流变得更加有效率。只要地方政府下定决心帮你，你就很少有办不成的事，这就是我们的成功经验。

　　总结起来就是，尽管我们普惠的制度化的营商环境还不完善，，企业规规矩矩地照章办事很难办得成，但是只要地方政府想要帮你，这些事都会很容易办成。地方有能力，但不代表它会主动愿意做，还需要有激励、有动力来帮你做。因为地方政府并不是万能的，它的能力、资源、精力、时间都有限，它不可能帮助所有的企业。地方政府为某些企业提供特殊的帮助和保护，帮助企业克服不良营商环境造成的障碍，我们把这种帮助叫作特惠，因为这不是每家企业都能得到的，所以它不是普惠的帮助，而是有选择性的帮助。

　　特惠模式跟中国经济的高速增长有什么关系呢？如果地方政府帮助的企业都很烂，而好的企业没有得到帮助，经济就不可能得到发展。我们的一个推断是，地方政府还是选对了一些企业，甚至可能选择了那些最好的企业。这里我们就要提出问题了，为什么地方政府有能力、有愿望去帮助这些好的企业呢？我们构造了一个经济学模型来分析这个问题。在这个模型中，每一个地方政府都面临很多潜在的需要帮助的企业，这些企业有的未来商业前景很好，也有的不是很好，地方政府要从中挑选一些企业来给予帮助。地方政府挑选企业的动力来自哪里呢？我们认为，主要来自如果它帮了这个企业以后，它一定能从这个企业中得到收益。这里的“收益”两个字，我要给它一个很广义的解释，因为不同的地方官员对收益的理解可能不一样。有些地方官员很有情怀，需要有成就感，他觉得帮助一个好的企业成功，就是他事业的重要成就，对得起地方上的老百姓。对他而言，事业的成就感就是动力。但即便如此，他也不会帮助所有企业。我曾经跟一个地方领导讨论过，他说人人都有好恶，我会愿意帮助我认为对地方经济发展更好的企业，而不愿意帮助对地方经济发展不一定那么好的企业。一个好的官员的认识更加符合当地的实际，但是仍然会有他自己的偏好，他愿意帮的，是能给他带来最大成就感的企业。

　　还有一种动力就是要获得财政收入，有了更多的财政收入，就有更多的资源来做自己觉得值得做的事情。

　　第三种动力就是晋升的资本。很多地方官员都想晋升，想晋升是一个官员自然的动力。他帮助一些企业成功了，上级领导来视察看到这些成功的案例以后会很高兴，就会对地方官员有很好的印象，这对他们今后的晋升有好处。

　　当然还可能有一些腐败现象，比如一些企业为了获得帮助，采取不正当的手段，从而也获得了地方官员的帮助。

　　很难说哪一种动力起到了最主要的作用。不同地区不一样，不同地方政府官员的考虑也不一样，总之他们会选择一些能给他们带来最大收益的企业，给这些企业提供帮助，帮他们克服制度的障碍，然后这些企业就更加可能成功。

　　这里有一个很关键的问题，地方政府官员愿意帮助的这些企业，是不是比较有效率的企业？我们倾向于认为确实是，因为只有当一个企业很有效率的时候，它才更有可能成功，更有可能给为它提供帮助的领导带来成就感，更有可能带来更多的税收，更有可能帮助地方官员获得晋升的资本。如果我们相信这样的一个假设：效率越高的企业，能给地方政府官员带来越大的收益，地方政府官员就越会选择那些效率较高的企业提供帮助。如果这个假设成立，那么经济就发展起来了，一些高效率的企业就能因此获得成功。

　　有人说特惠制度有各种弊病，这不可否认。但是我们也需要问问如果没有特惠会怎么样？没有特惠制度，谁都得不到帮助，所有的企业都很难成功。和普惠制度非常完善的经济体比，我们的制度环境不够完善，只有部分企业得到了帮助，但是和没有特惠也没有普惠的情况相比，至少还有一些企业得到了帮助。所以这是在营商环境不是很理想又很难在短期内达到理想状态的情况下，我们退而求其次，不得已而接受的一个次优安排。在这样的安排之下，我们有了过去四十年的高速增长。1978—2007年，中国GDP的年平均增长率略高于10%，从2008年到现在年平均增长率是8%左右，这些成就从哪儿来？我们觉得地方政府所起的作用是至关重要的。

　　总结一下以上说的内容。特惠制度有利于经济增长，前提条件一是地方政府有能力也有动力来帮助一些企业解决问题，否则谁都得不到帮助，谁都发展不了。二是地方政府选择的特惠对象是一些不错的企业，是一些有潜力的企业。三是地方政府提供的帮助主要是降低制度成本，而不是提供廉价的要素。因为要素供给是有限的，地方政府给某些企业提供了更多廉价要素，其他企业获得要素的成本就更高。当你在资源配置中向某些企业过度倾斜，另一些企业获得资源就很困难，那么这个地方的经济整体效率就会比较低。

　　第四个前提条件比较有技术性。特惠制度可能会带来准入障碍。比如，我帮助本地一家企业开拓了一项业务，我不希望有其他的竞争对手，因为一旦有了竞争对手，我帮助的这家企业就会面临竞争的压力，我获得的收益就会减少，所以地方政府不希望本地有太多的竞争，这对准入会产生一定的障碍，这是特惠模式造成的一个潜在问题。好在中国有很多不同的地区，如果我是一个好的企业，我有一个好的前景，我在这个地方得不到帮助，我可以跑到另一个地方，也许那边的政府因为当地没有既有的竞争对手，它就愿意帮助我了。所以特惠模式能够促进经济发展的第四个前提条件是企业可以在多个地区之间选择。上述四个条件是特惠模式能够促进经济增长的前提。

　　这种特惠模式有好处，也有潜在的问题，可能出现的腐败就是一个重要问题。因为大家都认识到它的重要性，我就不过多说了。其他可能的问题是什么呢？首先，地方政府花了这么多力气来帮助企业，所以它的注意力全在它帮助的企业这儿，可能会过度关注这一些企业的利益。最可能出现的问题就是，如果特惠对象在取得要素方面获得太大的优惠，其他企业要获得要素就更加困难，形成资源配置的扭曲，造成整体效率下降，不利于经济增长，这是一个风险。我们所说的成功，是不出现这种情况才叫成功，但是这种情况只要一出现就会有 风险。

　　另外，既然地方政府可以通过帮助一些企业来发展当地的经济，它还有动力来改善普惠制度吗？可能它改善普惠制度的动力就减弱了。一是它不这样做当地经济也能发展。二是在特惠制度下，所有企业，包括地方政府不喜欢的企业，也一样活得很滋润。在特惠模式下，权力会起到更大的作用，而在普惠模式下权力起的作用就相对小一些，所以希望有更大权力的地方政府改善普惠环境的动力可能就不足。三是由于地方政府过度的关心，关注部分企业的利益，可能会对居民的利益关注不够。比如，地方政府帮助的这家企业造成了环境污染，它就不愿意对这家企业的治污下狠手，居民的利益就受到了损害。特惠制度在一定的历史背景下，在上面说的四个前提条件都满足的情况下，确实可以促进经济增长。但是也有可能，当这些条件不再满足的情况下，甚至在这些条件仍然还满足的情况下，它也会带来一些弊端。

　　尽管我们的制度环境不是很好，但是我们仍然实现了高速度的增长。背后的一个重要原因就是地方政府为部分企业提供了有力的帮助，使它们能够成功，而这些企业又是效率比较高的企业，于是当地的经济就发展起来了。地方政府提供的特惠，在过去高速度发展的过程中，起到了非常重要的作用。

　　第二部分，我想跟大家分享的是在新常态下这个老的模式会带来什么问题。刚才我们说了一些潜在的问题，在新的环境下，是不是这些潜在的问题都变成了实际的问题。

　　新常态下潜在的经济增长速度是什么？这和我们后面的分析有很大的关系。

　　从几年前开始，中国经济进入新常态。新常态的含义有几点，其中一个是增速要换挡，未来的增速会是什么样的，这是需要了解的问题。对这个问题包括对问题后面的机理的了解，可以帮助我们理解地方政府的作用到底发生了什么样的变化。

　　预测潜在的经济增长速度，要有一定的依据，依据一定要来自数据，如果没有数据支撑，预测是不可靠的。问题是用哪些数据呢？是看中国的过去发展历史，还是看其他一些经济体的发展历史？自然，信息越多越有帮助。不同经济体的发展经历之间总有一些共性的东西，如果完全没有任何共性，其他经济体的历史对我们就没有任何参考意义。

　　其他经济体跟我们有什么样的共性？或者进一步问，我们和什么样的经济体共性比较多？跟我们共性比较多的经济体，对我们参考价值更大，我们可以利用它们的数据，帮助我们更好地预测自己的未来。有些学者认为，日本和韩国这两个国家和我们有类似的背景，它们的发展水平和我们现在的发展水平类似时的情况，对我们有比较大的参考意义。判断什么时候它们的发展水平和我们现在的发展水平相似，需要一个标准，用什么标准呢？

　　首先，对不同国家的经济发展水平进行比较时，选择哪个汇率会有差别。一个选择是用官方汇率，但官方汇率会受到很多因素的影响，并不能真实反映购买力。所以我们经常在研究中不用官方汇率，而是用购买力平价的汇率。什么叫购买力平价的汇率？我们选择一个有代表性的消费者，他每年消费的产品都装到一个篮子里，这是他每年消费产品的集合。这个篮子里所有的产品在中国要花多少钱买到呢？假如我们花2万元人民币能买到这个篮子里所有的产品，也就是说一个有代表性的消费者一年的消费是2万元人民币，然后将同样一篮子的产品拿到美国去，看这样一篮子的产品需要花费多少美元，可能需要5 000美元。在美国用5 000美元，能买到在中国用2万元人民币买到的同样的东西，这说明根据购买力，2万元人民币等于5 000美元，即4元人民币等于1美元，这就是购买力平价汇率。

　　按购买力平价，中国2014年人均GDP是1.2万美元左右，日本人均GDP是1.2万美元左右时是在1971年，所以如果用人均GDP作为判断相似经济发展水平的标准，我们应该用1971年的日本作为我们的参考对象。如果我们用与美国人均GDP的比值来作为判断相似经济发展水平的标准，那么用1971年的日本作为参考就不合适。2014年中国的人均GDP大概是美国的1/4， 1971年美国的人均GDP大概是2.4万美元。所以那个时候的日本尽管人均GDP和我们现在一样，但是它的人均GDP是美国的一半。日本人均GDP占美国人均GDP 1/4的年份大致是1958年。如果我们用与美国人均GDP的比值来作为判断相似经济发展水平的标准，那么应该用1958年的日本作为参考。

　　像中国这样的发展中国家，可以叫“追赶型经济”，所谓“追赶型经济”，就是我们前面还有很多比我们更加发达的经济体，它们处于经济增长的前沿。我们在发展过程中，可以借鉴它们过去的经验和教训，尽量学习它们成功的地方，避免它们走过的弯路。当然不是简单的模仿，还要考虑自己的环境，至少可以有所借鉴，帮助我们的经济增长，这叫“追赶型经济”。因为有借鉴的机会，有借鉴的可能性，所以“追赶型经济”的增长潜力比发达经济体的要高，这就是追赶型经济享受的后发优势。

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