白重恩：更好地引导地方政府推动高质量发展(3)

　　我们再看全要素生产率。1978—2007年，全要素生产率对GDP增长的贡献非常大，在10.03%的平均增长中，有6.68%是全要素生产率增长贡献的，其中包括直接影响和间接影响。给定要素的投入，全要素生产率增长了，产出就会增长，这是直接影响。同时，全要素生产率的增长还会增加要素的投入，因为效率的改善，企业就有更高的积极性来投资，所以资本的积累也会增加，我们把这个也归结于全要素生产率增长的贡献，这是间接影响。但是2008年之后，全要素生产率的增长大幅下降，对GDP的贡献从大约2/3降到了比1/4多一点的程度。总体效率堪忧，地方债和企业的债也在增长。

　　增长目标定得过高还有一个潜在的风险，那就是如果我们持续这样做，就给市场传递了一个信号，感觉市场对原材料的需求还会不断增加，最后形成新一轮的产能过剩。还好，从2018年第一季度的数据看，这个问题有所缓解，GDP增长6.8%，固定资产投资增长7.5%。2017年民间投资的增长速度比固定资产投资增长速度要低，但是2018年第一季度的增长速度快于平均增长速度。第一季度基础设施投资同比增长3%，不再是去年的19%。尽管基础设施投资增长速度下降得可能太快，但方向是正确的。

　　我们经济增长的潜在速度下降了，地方政府的动力从根本上讲没有变化，它还是想支持自己喜欢的项目，还在扶持这些项目，但是扶持的手段不同了。现在地方政府不仅帮助这些企业解决制度上的障碍，还会给它们提供资金和其他要素，这就造成了扭曲，这种扭曲带来了效率的下降，这就是我想讲的第二部分。

　　第三部分要讲的是为了实现经济高质量发展，地方政府的作用和激励应该产生什么样的变化？

　　这里谈高质量发展，前面要加一个定语，就是“经济”高质量发展。高质量发展的内容非常丰富，涉及各个方面，我们在此只看经济高质量发展应该是什么样的。我想强调其中的三个方面。

　　第一，居民从经济增长中获得更多。如果有了高速的发展，但是并没有给居民带来获得感，这就不能叫高质量发展。什么叫居民有更强的获得感呢？一是居民本身的消费占GDP的比例应该更高一点，消费的质量也应该更高一点。二是要改善政府提供的公共服务和公共福利，包括精准脱贫和污染防治等。

　　第二，生产方面有更加快速的全要素生产率增长，能带来经济可持续的高质量的发展。经济增长除了效率的影响以外，人力资本的改善也对经济增长起到了很重要的作用。为了实现高效率的增长，希望有更加高效的投资，包括投资资源的配置，也包括创新以及更加高效的人力资源的发展和人力资源的配置。

　　第三，要防范化解重大风险。

　　下面我想用一些数据来说明一下。为什么要提倡更高的居民消费率，我们来进行一下国际比较。

　　图1.17显示的是部分G20国家居民最终消费占GDP的比重，其中只有一个国家的居民消费率比中国低。2014年，中国的居民消费率大概是37%，巴西和日本是60%，美国是70%以上。我们的消费占GDP的比重水平比较低，而且从2000年到2010年一直都是呈下降的趋势，2010年之后稍有上升。沙特阿拉伯比我们低，但是它有它的特殊性，沙特阿拉伯是一个高度依赖非可再生资源的经济体，所以它现在一定要有高储蓄，为未来资源用尽的时候做准备，因此它的消费率比较低。而我们不应该这样，我们的居民消费确实是相对比较少的。

　　我们拉动经济有三驾马车：消费、投资和净出口，其中净出口占GDP的比重已经很小了，主要是消费和投资。和其他国家相比，绝大部分国家的投资率都比我们低，比我们高的除了沙特阿拉伯外，很多是在地图上很难找到的小国。一个高投资率、低消费率的经济增长模式，对于自己的居民来说不是特别好。我们的发展是为了满足人民的美好生活需求，那就应该让居民有更多的消费。

　　当我们考虑为什么2008年之后全要素生产率对经济增长的贡献变小了这个问题时，我们有一个比较重要的发现，即投资率高和全要素生产率增长慢是有强相关性的。我们做了进一步的分析后发现，2008年之后我们的投资率很高，尽管对保持经济增长有作用，但是对消费的增长起到了负面的作用，一定程度上影响了消费增长的速度。高质量发展要求给居民带来更强烈的获得感，也能以更有效率的方式来进行生产，这就要求适当降低投资率。随着特惠模式的潜在问题变成实际问题，地方政府的特惠造成了大量的低效投资，投资结构不合理，投资过多过快，既降低了生产率，又对居民的消费率产生了负面影响，对高质量发展形成了障碍。

　　那么在新的形势下，如何发挥地方政府的作用？

　　在新形势下，高质量发展对地方政府的要求是改善普惠的制度环境，这是一个非常困难的、漫长的、艰巨的过程。在这个过程未完成之前，可能还要有特惠，不然很多事情很难办。我们希望地方政府在提供特惠的时候，更加重视居民的利益。比如，我们有一些产业政策并没有把居民的需求放在很重要的位置，其实地方政府应该在制定产业政策的时候更加倾向于居民消费，特别是服务的消费。我们需要研究一下不同的消费领域，看看它们的制度障碍是什么，地方政府要以特惠的方式，有针对性地解决服务领域的制度障碍和降低制度成本。我们应该适当地限制地方政府为特惠对象在要素取得方面提供过多优惠的权力，要让它不能随心所欲地去为它想支持的项目提供过多资源，因为这样做往往会带来一些效率的损失。这并不是发个文件就能做得到的，一定要提供相应的激励机制。

　　我的建议有以下几点。

　　一是对地方政府的考核要更加重视居民消费增长速度在考核中的权重，更加重视居民可支配收入增长速度在考核中的权重。对更加高效的可持续的公共服务的提供提出更高的要求，更加重视广大企业和居民的主观感受。

　　二是控制地方政府提供过多特惠的权力。要加强对地方政府资产和负债的考核，我们不仅仅要管理负债，还要管理资产。

　　三是要鼓励地方政府的创新。地方政府的积极性很大程度上来自成就感和晋升的资本。生产发展了才能实现居民消费的增长，只要考核了居民消费的增长和居民可支配收入的增长，地方政府就有积极性、有动力来支持生产发展。

　　问题是如果只考核居民的消费，地方政府可能搞短期行为，给居民发很多福利，因此欠下很多债，这种问题也是可能出现的。因此，我们还要考核地方政府的资产和负债，如此一来地方政府就没有办法用赤字去支持居民的消费，它只能靠发展生产，用更有效率的生产和更合理的分配来支持居民的消费。把考核居民消费的增长与考核债务和资产结合起来，可以有效地解决动力不足以及短期行为的风险。

　　还有一个问题，考核居民消费的数据里，并不包括一些很重要的公共服务指标，比如，空气质量比过去好了，在居民消费中反映不出来怎么办？我们要对少数关键的公共服务的高效和可持续提供有直接的要求，比如对环保要有直接的要求，同时要重视广大居民对公共服务质量的主观感受，要在考核中体现出来。

　　这里我们只提了很少的指标，为什么不多提一些考核指标？其中有很多原因。一是考核指标太多，指标之间可能有冲突。当你激励一个代理人同时去做很多事的时候，你的激励机制非常难设计。因为你要考虑到平衡，而这个平衡是非常难以实现的。所以如果考核指标太多，指标之间会产生冲突，容易造成地方政府感觉负担太重，无所适从。二是还会带来数据可靠性方面的问题，因为考核太多指标，地方政府整天都在搞数字，它的质量就不那么可靠了。

　　强调对居民消费和居民可支配收入增长的考核，以及重视居民的公共服务的主观感受，会不会影响对生产者的支持，甚至造成对生产者的剥夺，比如向企业收税来让居民消费？我认为，剥夺企业来支持居民是短期行为，要想得到居民消费的可持续增长，必须有生产的增长才能保障。另外，要强调居民的主观感受，也不能完全忽视企业的感受。再就是地区之间有竞争，如果你不善待企业，企业会用脚投票，我们可以用这些机制来保障企业得到充分的支持。

　　四是要鼓励地方创新。建设中国特色社会主义，就是一个创新的过程，在这个创新过程中需要有更多的参与者。不仅是中央政府的政策制定者来决定怎么做，地方的实践和经验也是我们找到创新途径的最好方法。要实现高质量的发展，我们需要地方政府做不同的事，需要提供适当的激励体系。我提出了应该重视的一些指标，但不希望包含太多的考核指标，同时也分析了不同的担忧，在这些指标中都可以得到一定的反映。

　　本文摘自中国经济50人论坛丛书——《中国经济的定力》。

　　(本文作者介绍：中信出版集团·灰犀牛品牌专注于洞见人类社会在经济、金融、政治、科技、生活等领域的发展趋势，致力于打造提供前瞻性智识的先锋话题平台，在世界的变化中助你胸有万壑，于危机与挑战中酝酿制胜先机！)

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