整治食品安全重典会不会“软着陆”
315发 [2014] 06258207号 移动版
整治食品安全重典会不会“软着陆”
全国人大常委会会议审议食品安全法修订草案，对违法者，草案增加了 30倍货值金额罚款的内容
2014年6月24日
民以食为天。6月23日，提交十二届全国人大常委会第九次会议审议的食品安全法修订草案备受关注。 此次修法是食品安全法自2009年6月1日施行以来的首次修改，草案从现行法律的104条增加到159条，其中大幅提高企业违法成本、政府失职将被问责、违法者终身禁入食品行业等内容引人关注。提高企业违法成本是否能够刹住企业的违法行为？而诸如政府失职被问责，违法者终身禁入食品行业的规定，它们在执行上可能面临怎样的困难？ 综合新华社、《法制晚报》、《北京青年报》报道 草案加大了对食品违法行为的行政处罚力度。 具体表现为：对在食品中添加有毒有害物质等性质恶劣的违法行为，规定直接吊销许可证，可以处货值金额30倍的罚款。 对明知从事上述严重违法行为、仍为其提供生产场所或者向其销售违禁物质的主体，规定了最高二十万元的罚款。 上述两项规定，均是草案新增的内容。 在大修前，《食品安全法》规定，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。 草案在保留原有的10倍价款赔偿的基础上，增加了视具体情况可选择损失的3倍赔偿，显然大幅度提高了违法经营者的违法成本。 以今年最高检发布的惩治危害食品安全犯罪的指导性案例为例，在柳立国等人生产地沟油案中，柳立国等人的行为最终导致金额为926万余元的劣质油脂流向食用油市场供人食用。按照食品安全法规定，柳立国等人最高将处以9260万元的罚款。若按照草案，柳立国等人上交的罚款，最高可以达2.778亿元。 又如去年6月，湖南通报的食品安全违法案例中，石门某公司销售过期糕点，经查实，过期糕点货值152元，至案发时止，销售额3072元，最终处以15000元罚款。 按照食品安全法，该公司可能最高将处以30720元的罚款，而按照草案，视具体情况，执法人员最高可以对其罚款92160元。 “终身禁入” 违法生产经营者终身禁入食品行业 草案：因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作。出具虚假检验报告受到开除处分的食品检验机构人员，终身禁止从事食品检验工作。 ［执行难题］经营者数量多，流动性大，监管成本高 外界将“终身禁入”的规定视作对食品安全领域“重典治乱”，认为该规定将震慑违法者，使其“心有戚戚”。中国人民大学教授郑风田曾发表文章指出，该规定还面临着一系列执行上的困境。 郑风田认为，我国的食品生产主体是无数小农户及小作坊，如果真的执行这个“终身禁入”的规定，其实际执行成本则会非常巨大。“比如供应蔬菜的全国2亿多小农户，一旦有农户违法经营，执法人员禁其终身从事蔬菜批发行业，那么他就业怎么办？”郑风田说，“小作坊又将如何禁止入行？即使在北京，在海淀禁止，小作坊主跑到昌平，谁能查得清？”巨大的流动性如果要跟踪起来，想必是天大成本，“谁又来监管跟踪？有那么多人力物力成本吗？” 监管责任 食安事故造成严重后果，负责人辞职 草案：对发生在本行政区域内的食品安全事故，未及时组织协调有关部门开展有效处置，造成不良影响或者损失；对本行政区内涉及多环节的区域性食品安全问题，未及时组织进行整治，造成不良影响或者损失；缓报、瞒报、谎报食品安全事故；本行政区域内发生特别重大食品安全事故，或者连续发生重大食品安全事故。县级以上人民政府有上述行为之一，造成严重后果的，其主要负责人应当引咎辞职。 食品药品监督管理部门未及时发现食品安全系统性风险，未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的，本级人民政府可以对其主要负责人进行约谈。 ［执行难题］“严重后果”法律无细化，裁量空间大 国家食品药品监督管理总局局长张勇作草案说明时介绍，草案对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃问责，对违法作业的检验机构等实行最严格追责。 北京大学法学院副院长沈岿曾指出，地方人民政府既没有履行职责，又因失职而导致重大食品安全事故、造成严重社会影响，应该让其承担更重的责任。草案将该“更重责任”的承担形式落实为引咎辞职，然而在增设诸多引咎辞职的情形后，又加了限定语，即情节较重、情节严重、严重后果。草案并没有对这些定语细致规定，分析认为，这难免不为一些官员减轻责任预留空间。 此外，草案增设约谈制度，中国人民大学法学院教授莫于川表示：“引入约谈，能够在前期对事件有效干预，避免后期造成更大的危害。”但同时有分析认为，该制度若无有效监督，官员们事发前期的干预，可能会演变成官官相护、推脱责任、“包庇”。 媒体监督 发布重大食安信息，先向有关部门核实 草案：国家建立统一的食品安全信息平台，未经授权不得发布依法应当由食品药品监督管理等部门公布的食品安全信息。发布的食品安全信息可能对社会或食品产业造成重大影响的，应当事先向设区的市级以上人民政府食品药品监管部门核实情况。 ［执行难题］ 遇到类似三鹿奶粉事件，该怎么办？ 2008年来，不少食品安全问题经媒体曝光最终得以处理。但因虚假、错误的食品安全信息影响企业甚至行业发展的案例也时有发生。分析认为，规定处理了消费者知情权与信息准确性之间的矛盾。 但在实际操作中，公众的知情权有可能会受损。有评论指出，当媒体发现一起违反食品安全事件，该事件可能对社会或食品产业造成重大影响，此时若向有关部门核实，而该有关部门若没有掌握情况，媒体若不报道，有损公众知情权。如果某官员与涉事企业有利益勾连，进而明知而阻止媒体报道，媒体的监督权与公众的知情权显然难以得到保障。“如果碰到类似三鹿奶粉那样的食品安全事件怎么办？” 全程追溯 建食品追溯协作机制，保证食品可追溯 草案：国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品和使用农产品追溯协作机制。食品生产经营企业应当依照《食品安全法》的规定，建立食品追溯体系，保证食品可追溯。鼓励食品生产经营企业采用信息化手段建立食品追溯体系。 ［执行难题］一些部门之间的功能需要厘清 根据2013年3月实施的国务院机构改革方案，国家工商总局的流通环节食品安全监督管理职责被划归至国家食药监管总局。但在地方层面，这一职能划转至今没有实现。 工商总局副局长马正其近日表示，去年6月份之前，食品这一块，流通领域的安全监管在工商。划转后，全国还有70%的市和县食品流通领域的监管归工商部门。 中国政法大学民商经济法学院副教授吴景明表示，“修改应明确规定食品药品监督管理总局的职能和定位。法律中目前还没明确。” 中央财经大学法学院教授高秦伟认为，目前食品安全领域的体制机制依然存在问题，例如食药管理局与卫计委是两个独立的部门，但实际上两者之间特别是在食品安全的评估、监测、风险交流等环节有交叉，如何厘清这两者之间的关系仍是问题。 [链接] 消费者遭到损失可向生产者或经营者索赔 草案第一百三十八条指出，消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿损失，也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的生产经营者，应当实行首付责任制，现行赔付，不得推诿；属于生产者责任的，经营者赔偿后有权向生产者追偿；属于经营者责任的，生产者赔偿后有权向经营者追偿。 生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。 中国人民大学法学院教授刘俊海认为，首付责任制的提出，可以提高消费者的维权效率，降低维权成本。“无论是生产商还是销售商，谁有赔付能力，哪个企业容易找到，消费者就可以先找哪一个。” 中国政法大学民商经济法学院教授李显冬表示，“向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金”可以分为两方面来理解。“价款10倍的赔偿金属于惩罚性赔偿，比如你花费1元购买了某个食品，只需要证明食品质量不合格，便可以按照规定要求赔偿。”
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