【庆祝改革开放40年】深化农村信用社改革

　　农村信用社作为我国数量最多、覆盖面最广的金融机构，长期以来扎根农村，为服务“三农”作出了巨大贡献。本世纪初，农村信用社资产大约占到金融系统总量的10%左右，不良资产在50%左右，2002年末，全国共有农村信用社2535个，其中97.8%资不抵债。为克服农村金融服务不断萎缩和农村金融机构可持续发展能力薄弱等问题，2003年6月，国务院决定在江苏等八个省份实施农村信用社改革试点。历经15年的改革，农村信用社资产质量、盈利能力、支农资金实力、可持续性经营能力均得到明显提高，成为了真正服务于“三农”的主力军。今天，中国社会科学院农村发展研究所研究员任常青博士做客《理论周刊》，回顾了始于15年前的农村信用社改革，并对未来农村信用社改革的方向畅谈了自己的想法。

　  

任常青 中国社会科学院农村发展研究所研究员，博士生导师。毕业于中国社会科学院研究生院，获管理学博士学位。长期从事农村金融、农村发展与农村政策研究。曾任世界银行、联合国开发计划署、国际农发基金、欧盟、联合国项目办、国务院扶贫办、全国妇联等机构专家。1999年创办中国第一家小额信贷中心，从事小额信贷研究和培训。　

　　《金融时报》记者：始于2003年的农信社改革，是农村金融改革的重要节点。当时改革的起因是什么？改革主要针对哪些问题？

　　任常青：随着上世纪90年代国有商业银行的商业化改革，商业银行纷纷撤回县域内分支机构，农村信用社成为服务“三农”的主力军。同时，农信社也面临不少问题，历史包袱重、资产质量差、经营不善，案件较多，风险突出，部分农村信用社已经资不抵债。1999年末，全国信用社系统的所有者权益为负值，农信社服务“三农”的能力受到了较大影响，改革势在必行。

　　在江苏试点的基础上，国务院于2003年6月27日印发了《深化农村信用社改革试点方案》，新一轮农信社改革正式启动。方案确定吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8个省(市)作为第一批试点单位，参加深化农村信用社改革试点工作。在充分总结8省(市)改革试点经验的基础上，2004年8月，国务院决定将深化农村信用社改革试点扩大到另外21个省(区、市)。国务院印发的《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》明确了人民银行、银监会、省级政府和省级联社在农村信用社监督管理和风险防范中的权力和责任。

　　2003年农信社改革是农信社历史上极其重要的一次改革，主要围绕产权关系、管理体制与经营机制展开。改革的目标是更好服务“三农”、明晰产权、完善机制、实现可持续发展。

　　一是改革农信社管理体制。将农信社的管理交由地方政府（省级政府）负责，同时明确省级政府对信用社管理的主要职责。成立省联社作为管理机构，弥补了自农信社成立以来就没有省级管理机构的空缺。省联社是由省内县级农信社出资入股成立，受省政府领导，接受银监会和人民银行的监管。省联社不是经营实体，不从事存贷款业务，具有行政功能，代理省政府对信用社进行管理、指导、协调和服务，并享有一定的人事任命和经营管理权。2007年8月，海南省联社挂牌启动，全国省级联社建立完成。实践证明，省联社对于顺利推进农信社改革发挥了重要的作用，省联社有效地指导了省内农信社的正常运行。

　　二是“花钱买机制”。农信社长期以来因各种原因形成的历史包袱非常沉重，各地农信社的情况参差不齐，一些地方的农信社不良资产占比较高，甚至资不抵债，经营困难。为了使改革顺利进行，要正视历史包袱，通过政府的支持为农信社提供正向激励机制。改革以来，中央政府通过财政补贴、税收减免、专项票据置换等政策支持近2690亿元，地方政府配套政策支持1227亿元，合计3917亿元，帮助化解农信社的历史包袱，使改革后的农信社轻装上阵。

　　三是明晰产权关系。这是改革的原则之一，目的是促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换。将县联社和乡镇农信社两级法人统一为县联社统一法人，鼓励改制为股份制商业银行。这是对以合作金融定位的农信社一次根本性的改革，通过采用现代银行体制把农信社改造成为强健的农村金融机构。通过股份制改革，吸收民间资本，实现产权清晰，治理结构完善。

　　四是以市场化改革为方向。我国要建成一个多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，培育竞争性的农村金融市场，农信社的市场化改革势在必行，否则就无法在市场中与其他机构竞争。通过改革，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。

　　《金融时报》记者：农信社改制，组建农村商业银行是改革的一项重要内容。请您介绍一下这方面的情况。

　　任常青：农村信用社产权改革是按照“成熟一家、组建一家”的原则推进的，鼓励各类社会投资者特别是优质涉农企业参与投资入股，促进增强资本实力，健全公司治理机制。原银监会要求从2011年开始用五年左右的时间全面完成股份制改革。截至2017年末，全国共组建农村商业银行1262家，除四个直辖市农商银行以外，只有湖北、安徽、江苏、山东、江西等5个省份全面完成了市县级农商银行改制组建工作。截至2017年底，全国仍有33家农合行和965家农信社等待改制，农信社改制的压力依然很大，历史包袱和不良资产的化解困难重重。

　　农信社改制为农村商业银行是农信社成为现代农村金融机构的一项重要措施，通过改制，使农信社转变为具有现代银行制度的农村金融机构，机构的整体实力和社会地位得到了显著的提升，服务“三农”的能力提高了，经营管理水平和风险防控能力改善了。通过吸收民间资本，清晰了产权，完善了治理，社区银行的功能得以发挥。

　　农信社改制中取消资格股，实质上是否定了农信社的合作金融属性。长期以来，我们把农信社视为合作金融，但是，基本上没有按照合作制的原则管理农信社，合作制早已是名存实亡。改制为农商行，让股权发挥作用，成为真正的现代银行机构。从股东构成来看，大部分农商行的实际控制人为地方国资委或地方国有企业，民营资本和自然人股份占比较小。多数地方改制后的农商行成了地方国有控股金融机构。但也存在少数完全民营化的农商行。

　　《金融时报》记者：您如何评价农信社15年的改革成效？目前还存在哪些问题？

　　任常青：经过15年的改革，农信社系统的资产规模、资产质量和盈利能力都得到了显著的提高，整体状况有了根本性的转变。2003年，全国农信社系统的净资产是-132亿元，2017年，净资产已达到20228亿元。改革前的2002年，全国农信社的资本充足率为-8.3%，不良贷款率高达36.9%，当年收益为-58亿元。2016年，全国农村信用社系统资本充足率为8.4%，不良贷款率为7.3%，实现净收益519亿元，年末涉农贷款余额达2.7万亿元。农信社的健康成长也给投资者带来了良好的回报。

　　改制后农信社系统的盈利能力逐年增强。2010年，商业银行的资产回报率为1.2%，农商行仅为1.01%，到了2016年末，商业银行全行业的资产回报率为0.98%，而农商行为1.01%，高于全行业的盈利水平。

　　农村金融机构通过上市筹集资本是检验机构能力的一个重要标志。一直以来，国际上用能否吸收私人资本作为划分农村金融发展阶段的一个指标，如果农村金融机构能够吸引私人资本投资，表明该机构是一个可持续的机构，能给投资者带来预期回报。自2010年12月重庆农商行在港股上市，成为农商行上市第一股以来，至今已有江阴银行、张家港银行、无锡银行、常熟银行和吴江银行等5家农商行在A股上市，重庆农商行、九台农商行和广州农商行3家在港股上市。表明农信社系统的商业可持续性逐步增强。

　　农信社改制为股份制商业银行后，在产权清晰，治理结构，激励机制方面得到了较大的改善，但是，与现代农村金融机构的要求仍有一定的差距。主要表现在，一是法人治理仍不健全，长期的内部人控制现象依然存在，存在关联交易、利益输送等现象；二是政府干预依然存在，削弱了农商行的经营自主性；三是有些农商行偏离宗旨，出现“脱农”“离农”倾向，脱离服务目标，偏离市场定位，短期看可以给股东带来收益，长期来看，不利于机构的发展，在与其他商业银行的竞争中失败；四是农商行的创新能力不足，产品和服务不能适应“三农”对金融服务的新需求；五是竞争能力不足，长期缺乏竞争对手的情况下，面对新进入市场的农村金融机构，有些措手不及；六是近年来出现了高风险机构增多，交叉性金融业务风险聚集以及突发性支付风险问题，值得关注。

　　《金融时报》记者：2016年至2018年，中央一号文件连续3年对省联社改革提出要求。2016年中央一号文件提出要“开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”。2017年中央一号文件提出“抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案”。2018年中央一号文件提出“推动农村信用社省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定”。对此，您作何评价？

　　任常青：省联社是2003年农信社改革的产物。2003年9月，原银监会印发的《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》指出：省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。在农信社改革过程中，省联社发挥了非常重要的作用，从而确保了农信社改革的顺利进行。但是，在农信社经营管理方面，省联社暴露出了一些问题。政企不分，行政色彩浓厚，管理体制不顺，多级法人体制下权责不清、执行力不强等体制机制问题日益突出。因而，省联社又成为了农信社改革的对象。

　　省联社改革的焦点是去行政化和履职规范化，由管理部门逐步向服务和监督平台转型。关于省联社的模式，2007年原银监会提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种改革模式。无论省联社采取哪种模式，都必须坚持省联社“淡出行政管理职能，强化服务职能”的定位，对社员实施服务、指导、协调和行业管理。都应围绕维护县域法人稳定、有效防控风险、坚持服务“三农”的经营宗旨进行。联合银行模式保持了县级法人机构的稳定性，但在处理联合银行与成员农商行之间的关系时，仍存在权责边界不清，行业管理职能削弱的问题。金融控股公司模式组建农商行需要资金额度大，通过控股各市县农商行实现了自上而下的管理，但是，这种模式仍存在控股公司与各法人机构之间关系不清问题，对于提高县级法人机构的能力作用有限。

　　《金融时报》记者：目前，农村信用社改革取得了较大的进展，相比改革前，无论是总体规模，还是体制机制都与改革前的农信社有了很大的不同。农信社服务“三农”的能力也得到了明显的改善。下一步的改革方向是什么？

　　任常青：农信社改革还远没有完成，离把农信社系统建成现代化银行的目标还有一定的距离。农信社系统未来改革的方向与内容有以下几个方面：

　　第一，坚持市场化改革方向不动摇。党的十九大提出我国要建设现代化经济体系，现代化的经济体系要依赖市场机制有效、微观主体有活力、政府干预有度的经济机制。农信社要成为服务“三农”的主力军，必须坚持市场改革方向，极大调动农信社的积极性。构建现代治理结构，激发农信社机构的创新活力。减少政府对农信社的过度干预，充分发挥市场机制的作用。

　　第二，改革农信社内部管理机制是关键。农信社能否成为市场的主力军，能否担当服务“三农”的主力军重任，取决于农信社机构治理水平和机构能力建设水平。随着新的农村金融机构的进入，农村金融市场竞争越来越激烈，农信社必须改革管理机制才能经受市场竞争的考验。通过建立正向激励机制，缩短决策链条，降低信贷成本，激发员工的创新动力。通过在机构内部建立“利润中心”的方式，扩展市场边界。

　　第三，新技术的采纳和应用。互联网、移动互联、人工智能等新技术在金融领域的应用越来越广泛，农信社在这方面相对滞后。现代信息技术的采纳和应用有助于农信社提高效率，降低成本，提升竞争力。

　　第四，省联社改革是关键。省联社改革的模式和定位对基层农信社的发展具有重要的影响力。在省联社改革模式选择的博弈中，应该把农信社的利益放在首位，只有极大调动农信社参与市场竞争动力的模式才是最佳模式。            （图片 一文）

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