扶贫动态管理和贫困退出中的矛盾及其解决

摘要：随着精准扶贫工作进入攻坚期，我国贫困人口脱贫进程不断加快，相对静态的扶贫管理方式已难以满足当前贫困退出工作需要。对湖北省徐家村的田野调查显示：贫困户与普通农户对于扶贫动态管理和贫困退出的意见和态度既存在相似性，也存在差异性，贫困户希望动态管理能够更加全面，普通农户则希望贫困进出通道更加畅通。扶贫动态管理和贫困退出机制不够健全，如进出机制不够灵活、动态监测指标单一等问题是贫困户和普通农户的共识；贫困户认为动态监测不全面，导致自身部分贫困问题得不到及时帮扶；普通农户认为贫困进出机制不灵活，一旦成为贫困户便可以长期占有扶贫资源，新的贫困群体则难以介入。为化解社会矛盾，促进全面建成小康社会，不但要强化扶贫动态管理，并逐步构建科学规范、公平高效的贫困退出机制；还应坚持正向激励，强化问责督导，让贫困退出经得起社会和时间的检验。

关键词：贫困退出；扶贫动态管理；贫困户；普通农户；扶贫对象；精准扶贫；贫困识别；扶贫资源

中图分类号：C913.7；F328文献标识码：A文章编号：16748131（2017）04007409

一、引言

2016年4月，国务院发布了《关于建立贫困退出机制的意见》，明确要求运用动态管理的思路推进贫困退出工作，并重点指出要在贫困退出工作中做好对扶贫对象的跟踪研判，及时发现和解决扶贫对象的各类苗头性、倾向性问题。扶贫动态管理不仅是一种政府行为，同样也是对扶贫公平性的监督与约束，更是基层治理的重要手段，其管理方式、强度、范围等都会对贫困人群的日常生产生活造成重要影响。扶贫动态管理要求对贫困人口进行长期跟踪监测，摸清贫困人口在生产生活方面的发展变化，包括收入支出、生产经营、教育程度等，及时发现并研判贫困人口的各种变化，进而评判其是否具备脱贫条件。随着我国扶贫开发工作进入冲刺期，在“十三五”余下的几年时间里，每年都将有数千万的贫困人口退出贫困，如何将扶贫动态管理更好地运用到贫困退出机制中，既让已具备脱贫条件的农户精准脱贫，又有效化解基层治理中的社会矛盾，将是全面建成小康社会的重要保障。

学界对于扶贫动态管理的研究主要可以分为两类。一是对贫困动态性的研究（Ravallion，1988，2000；王朝明 等，2010；罗楚亮，2010）。在我国总体贫困人口中有过半人口属于暂时性贫困，而且暂时性贫困与持久性贫困的成因并不相同；不同年份中贫困人口比重也是不同的；部分农民即使脱贫，仍存在较高的返贫风险。二是对贫困测量的研究（邹薇 等，2011；杜毅 等，2015）。贫困动态测量是多维度的，应重点从贫困人口收入、教育和生活质量三个维度进行综合测量；目前的扶贫对象分类不够细致，贫困人口识别与退出存在一定偏差，应基于扶贫对象识别机制、分类救助机制、自身造血机制、动态考核与退出机制和部门整合与资源整合机制构建科学高效的扶贫对象动态管理系统。

学界对于贫困退出机制的研究始于20世纪80年代。一是对贫困低保机制的研究（汪三贵，2005；邓维杰，2014；王祖祥 等，2006；刘解龙，2015）。国家可以为贫困人口建立公益性工作岗位，通过“以工代赈”促进贫困退出，采取低保渐退制，建立低保户再就业援助制度，建立专职低保管理者，把低保管理与低保户就业指导服务结合起来，灵活运用低保附带福利，促进低保户再就业；城市低保退出机制在执行过程中也存在许多困难，低保人群主动退出难、被保貧困人口收入动态监测难、社区政府在操作退出程序时随意性较大。二是对贫困县退出机制的研究（吴宝国，2012；张喜杰，2015；张琦，2016；虞崇胜，2016）。由于贫困表现和贫困成因的多样性，确定和调整贫困县应建立以包括收入和非收入贫困指标为基础的、权重设置合理的、数据来源可靠的指标体系；目前对贫困县的考核缺乏针对性，国家在贫困县退出条件、退出计划、退出程序等方面也缺乏相关的制度设计。

刘司可：扶贫动态管理和贫困退出中的矛盾及其解决

综上所述，相关文献对扶贫动态管理与贫困退出机制分别进行了一定的探讨，但鲜见两个领域之间的交叉研究。有关扶贫动态管理与贫困退出机制的研究方法并不丰富，多以定性研究为主，缺乏基于实际样本数据的实证研究；同时，研究视野有待进一步拓宽，比如对贫困人口与非贫困人口的比较及矛盾分析。亨廷顿（2008）在《变化社会中的政治秩序》中提到，经济增长的直接影响常常是扩大收入的不平等，而这种不平等往往是社会冲突与不稳定的根源。扶贫工作的初衷是解决贫困人口的生存与发展问题，缩小贫富差距，维护社会稳定。随着我国扶贫力度的不断加大，资源再次分配的力度不断扩大，社会公平遭受考验，若存在不公则会使普通人群与贫困人群之间的产生对立情绪，进而激化农村社会矛盾，不利于小康社会的全面建成。如果贫困退出过程中采取的措施不当，不仅不能维护社会稳定，反而会造成新的社会问题。因此，本文基于对湖北省徐家村实地调研材料，分析贫困户与非贫困户对当前扶贫动态管理和贫困退出的意见及其矛盾，进而从化解其引发的农村社会矛盾的角度倒推优化扶贫动态管理和贫困退出机制的路径及措施。

二、样本村及基础数据

贫困村徐家村位于湖北省北部，总户数560户，总人口2 396人。其中，普通农户408户、1 932人，人口占比80.6%；贫困户建档立卡152户、464人，人口占比19.4%。贫困户中开发扶贫对象74户、266人，助学扶智扶贫对象5户、22人，医疗救助扶贫对象37户、95人，危房改造7户、18人，低保五保扶贫对象29户、63人。根据最新数据，该村2015年退贫22户、72人，2016年退贫58户、172人。该村人口基数较大，贫困人口占全村人口近五分之一，且涉及多种致贫原因。该村居民平时主要以农业生产为主，由于离县城较近，部分青壮年劳动力除进行农业劳动以外，也会去邻近地区打零工，赚取兼职收入，大部分农户每年有较长时间居住在本村。鉴于以上特点，本研究选取该村作为田野调查点。

笔者在2015年12月至2016年12月组织课题组成员进行多次调研，对徐家村农户和村干部开展问卷调查和个案访谈。在实地调研期间，课题组与当地的驻村工作队合作，借助扶贫工作人员的力量，共同探讨调研思路与问卷题目，并在正式调查之前对问卷进行了预调研。本次问卷采取全覆盖的抽样方法，试图最大程度弄清农户的真实情况，在徐家村发放问卷560份，覆盖了全村所有农户；同时，为保证问卷回收，入户调查时间尽量选择在农闲时节和春节前后；对于少部分不在家的农户，采取电话联系的方式获取数据；对于实在联系不上或有特殊情况的农户，由熟悉情况的村组组长代为填写。

本次问卷调查最终实际回收有效问卷535份，有效率为95.5%。问卷共16个题目，由被调查者基本信息、家庭收入、生产发展、低保待遇、思想动态与贫困退出机制实施情况、贫困对象动态管理现状等部分组成。对回收问卷使用SPSS统计软件进行分析。此外，为了更加客观真实地反映问题，针对政策实施难点，课题组还对村委干部及扶贫工作人员进行了个案访谈。根据对徐家村农户的调研结果，目前贫困人口动态管理及退出工作各个环节运行基本顺畅，但在管理范围、运转效率、预防返贫等环节还存在一些漏洞，而贫困户与普通农户的看法和意见也存在差异。

三、贫困户对扶贫动态管理和贫困退出的意见

1.对扶贫对象的动态管理范围有限，贫困退出不够精准

《关于建立贫困退出机制的意见》中明确指出，贫困人口退贫不仅要人均收入超过国家标准，更要做到义务教育、基本医疗、住房安全有保障（三保障）。但由于贫困管理目标体系不够系统，动态管理范围有限，面对农村发展的复杂情况，对“两不愁、三保障”的判断不够精准，难以充分满足“脱贫成效精准”的要求。

由于贫困管理投入不足，动态监测主要还停留在贫困人口的收入部分，人均收入成为衡量能否退贫的主要标准。相关部门通过问询、估算等方式对贫困户进行收入核查，但是对于部分打零工或是外出务工的贫困人口，收入来源往往难以精确统计。由于贫困人口普遍存在福利依赖心理，瞒报或少报等情况时常发生，在收入统计上极易出现偏差（饶水根，2016）。村委干部通常会按照工作经验，对外出务工的贫困家庭按照城镇标准计算其收入，相比常年在村内务农的贫困户，会让务工家庭先退贫。而在务工农户看来，外出务工缺乏稳定性，且生活成本较高，有时甚至连家庭基本生计都无法维持，根本不足以脱贫。

对于“三保障”的评测管理更为欠缺。人的能力、资源、心理以及客观条件等多方面的差异都可能是造成贫富差距的原因，单一的收入研判并不足以支撑动态管理的合理性与科学性，收入情况需要与支出情况一同分析才更具说服性。部分贫困家庭可能有一定的收入来源，但如果遇到重大或慢性疾病、多子女上学、市场风险等问题，就会立即产生大量支出，极有可能出现入不敷出的情况，此时贫困户收入就算高于一般农户水平，也并不能说明其具备脱贫条件。在缺乏深入调查的情况下，将有劳动能力及一定收入的贫困户率先划入退贫序列，往往忽视了这些贫困家庭的支出状况及其隐藏的部分社会隐患。根据调查了解到，在徐家村贫困户中，21.5%的被调查者认为退贫结果不公平，75.6%的被调查者认为收入情况主要通过问询、估算得来，75%的被调查者认为应该将家庭支出纳入动态管理（参见表1）。

2.对脱贫过程的动态管理不足，脱贫长效机制尚未形成

2017年，我国还有贫困人口4 000多万，大多分布在中西部贫困地区，贫困程度深、脱贫难度大、返贫几率高，已经成为我国扶贫攻坚的硬骨头，如何实现这些贫中之贫、困中之困的人口成功脱贫，构建脱贫长效机制才是成功关键（谈智心，2016）。脱贫是一个动态的过程，贫困人口由于基础较为薄弱，生产经营能力较差，在脱贫过程中很可能面临诸多困难；如果缺乏对其脱贫过程的动态管理，不能及时帮助其克服苦難，不但不能使其快速脱贫，还很有可能使其陷入更深的贫困。目前，部分贫困地区尚未对贫困户脱贫过程展开有效管理，动态管理频率较低、缺乏连贯性，难以为贫困退出提供有力保障，进而难以形成脱贫长效机制。

当前的扶贫模式，大多是采取一次性的方式将资源给予贫困户，比如集中向贫困户发放一批果苗、猪苗等进行培育，或是采取“公司+合作社+贫困户”的模式让贫困户成为合作社的“托管户”，以此作为脱贫的条件。但在实际脱贫过程中，缺乏对贫困户的长效动态管理。一些贫困户在生产经营过程中遭遇技术、销售等难题时没有被及时关注，进而未能对其提供有效指导与帮扶，导致部分贫困户虽然投入很多精力开展生产经营，收益回报却增长缓慢，有的甚至还要赔本，结果变得更加贫困。进入合作社工作的贫困户，也可能由于心理不适应或是体力跟不上等原因难以长期坚持。动态管理对贫困人口缺少持续有效的关注，贫困户在发展过程中普遍缺少具有针对性的帮扶，造成前期的大量投入极有可能由于经营不善而破产，直接影响了脱贫进程（张立冬，2013）。根据调查，徐家村贫困户中21.1%的被调查者认为贫困户的生产生活问题不能被及时得到关注，79.6%的被调查者认为应该将生产经营状况纳入动态管理。

3.对脱贫人口的跟踪管理较少，返贫预防机制尚未健全

目前，由于对新脱贫人口的管理还不够健全，预防返贫的机制也尚未完全建立，对于贫困人口的后顾之忧缺乏系统性政策保障，“扶上马送一程”有待进一步落实。根据我们的调查，徐家村贫困户普遍对脱贫摘帽存在畏难情绪，他们担心退贫以后政府的关注就会减少，从前所能享受的技术支持、补贴优惠等政策会迅速失去。而事实上，贫困户在退贫以后，扶贫动态管理对他们的关注确实有所减弱。由于扶贫资源有限，政府通常会将扶贫资源优先安排给贫困农户，对于已经退贫的农户，虽然会保留一些帮扶政策，但扶持力度与贫困户之间的差距较为明显。新脱贫人口仍处于贫困边缘，生产经营并未完全走上正轨，政策帮扶的减弱极易导致返贫（张琦，2016）。

同时，部分贫困户反映，由于缺少适当的正向激励引导与责任追究机制，早退贫和晚退贫基本是一个效果，提早退贫也很难得到政策奖励，因此不少农户对脱贫并没有表现出足够的热情，导致福利依赖心里滋生，宁愿一直带着贫困户的帽子，长时间享受扶贫待遇。根据部分访谈发现，为了尽量避免上访、扯皮等基层治理难题，村委干部在贫困管理方面也存在“多一事不如少一事”的负面心理。在返贫预防机制缺失或不健全的情境下，贫困人口脱贫致富的内生动力不能被完全激发，脱贫前后的待遇落差以及奖惩机制的缺失既打击了贫困户的脱贫积极性，也不利于基层政府发挥管理职能。根据调查了解到，徐家村贫困户中57.3%的被调查者不会主动报告家庭收入、人口、财产等变化情况，23%的被调查者认为存在返贫现象（参见表1）。

四、普通农户对扶贫动态管理和贫困退出的意见

1.扶贫动态管理和贫困退出不及时，扶贫资源分配失衡

一些贫困人口具备退贫条件后，由于动态管理滞后等原因而未及时退贫，导致其长时期占用扶贫资源。普通农户认为部分贫困户的实际条件已经得到改善，甚至与自己的生活水平相当，却依然在享受帮扶，而自己却没有得到任何照顾，比如近年来普通农户参加新农合费用上涨而贫困户参加新农合则费用减免，等等。对此，普通农户认为受到不公平对待，进而导致普通农户与贫困户之间产生矛盾。我国贫困人口普遍具有暂时性贫困的特征，但目前贫困退出管理较为固化，每年按照固定计划开展退贫工作，通常在年底集中进行统一的退出评定，对贫困动态性考虑不足。比如危房改造完成、子女毕业参加工作、疾病得到治愈等，都可能让贫困户在某个时间摆脱贫困。现实中，贫困家庭也很少主动上报财产、收入、人口等动态情况，导致部分已实际脱贫的农户依然在占用扶贫资源，而真正的贫困人口却没有得到更多帮扶（邹薇 等，2011）。根据调查了解到，徐家村普通农户中32.5%的被调查者认为贫困退出结果不公平，21%的被调查者认为有贫困户不该享受低保待遇却在领取低保金（参见表2）。

2.扶贫动态管理覆盖面较窄，脆弱人群难以得到及时关注

脆弱人群是潜在的贫困人口，他们可能具备一定的劳动能力，但是往往受到资金、技术等限制，收入相对微薄，只能维持基本生活开支。脆弱人群虽不是贫困户，可一旦遭遇外部打击极易陷入贫困状态（郭劲光，2011）。贫困人口生活生产状态的变化或发展倾向，需要动态管理及时发现；而一些新的贫困问题如果不能得到及时监测，很有可能会陷入“旧贫未愈，新贫蔓延”的窘境。目前，贫困户名额通常是有限的。只有当旧的贫困人口退贫，才能空出相应数量的贫困名额，新的贫困人口才可能得到被识别的机会，进入贫困户序列享受扶贫资源。但是，一方面，对贫困人口监测频率较低，造成部分贫困人口退贫不及时；另一方面，缺乏对非贫困人口的管理，不能及时监测潜在贫困人口的生产生活状况，即使有新的贫困人口产生，也可能由于没有足够的贫困名额而无法获得及时帮助。因此，退贫机制的滞后性导致贫困户退出较为缓慢，而潜在贫困人口难以及时获得新的帮扶指标，造成扶贫进出通道的阻塞，形成较为封闭的扶贫局面。根据调查了解到，徐家村普通农户中23.7%的被调查者认为存在新致贫的农户，45.4%的被调查者认为应该将普通农户纳入扶贫动态管理，44.9%的被调查者认为没有普通农户通过扶贫动态管理进入贫困户序列（参见表2）。

3.扶贫动态管理的民主协商机制缺失，贫困退出公平性得不到保障

伊斯顿（1999）在《政治生活的系统分析》中指出，“（对当局来说）发现自己由于纯粹的无能或缺乏资源所致的失败，是非同寻常的。……有了反馈，输出就可能是高度相互关联的、累积性的、前后一贯的，根据反馈的信息，能够根据正在考虑的目的而努力修正其行为。”在退贫工作中，通过收集、采纳普通农户的意见，可以获取更加丰富的数据资料、反馈意见，有助于辨别众多贫困信息的真实性，对不准确的信息进行及时调整与纠正，这样既可以提高退贫工作的精准度，也可以降低工作成本（吴晓燕 等，2015）。因此，应为广大群众参与评议提供对话与沟通的平台，广泛听取普通农户的意见。哪些贫困户情况改善较为明显，哪些普通农户家庭发生变故，都可以从广大群众那里获取有效信息。

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