匪夷所思！耕地题目观察：数量正在镌汰，局部质量也在变差

耕地题目观察

本报调研组

耕地是粮食生产的命根子，耕地红线是14亿中国人的粮食寂静底线。

2021年末，中共中心政治局常委会集会会议专题研究三农事变。习近平总书记再次对耕地掩护提出明白要求：18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，并且必须是良田。

这意味着，守住耕地红线，不但数量上不能镌汰，质量上也不能搞变通。

然而，一个不得不正视的究竟是，保饭碗的耕地数量正在镌汰，局部质量也在变差。

耕地毕竟怎么了

万物土中生。中国农业大学地皮科学与技能学院副院长、中国地皮政策与执法研究中心主任朱道林说，耕地是国度粮食寂静的天然底子，天然具有稀缺性。当前耕地题目表如今耕地数量镌汰，优质耕地镌汰趋势也在连续。

据统计，1957年至1996年，我国耕地年均净镌汰高出600万亩；1996年至2008年，年均净镌汰高出1000万亩；2009年至2019年，年均净镌汰高出1100万亩。这一趋势反应在人均耕地面积上是，一调(第一次天下地皮观察)为1.59亩、二调1.52亩、三调1.36亩。现有耕地19.18亿亩，假如以如许的速率镌汰，10年后大概会突破18亿亩红线。

究竟触目惊心。如今，一些省份耕地保有量已突破耕地红线，有的乃至低于规定的永世根本农田面积。国土三调表现，10年间我国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，有6200多万亩坡度2度以下的平地被用来种树。

记者梳理各地比年来转达的典范案例发明，除用于经济建立外，耕地镌汰重要有以下几类：有的违规占用永世根本农田绿化造林；有的在铁路、公路两侧占用耕地超标准建立绿化带；有的以河道、湿地管理为名，擅自占用永世根本农田挖湖造景、建人造湿地；有的把天然掩护地以外的连片耕地划入生态掩护红线；有的通过擅自调解县乡国土空间筹划规避占用永世根本农田审批；有的存在未批先用、批少占多、批甲占乙的环境。

与耕地数量镌汰、耕耘层被粉碎差别，耕地非粮化是指一些得当种粮、原先种粮的耕地由于种种缘故起因被用于其他农业用途。耕地非粮化与种粮效益直接相干。朱道林算了一笔账，2021年天下粮食亩均产量387公斤，假如地皮流转费500元/亩，在现有粮价程度下，种粮并不挣钱。由于地皮流转费是策划者要付出的本钱，在粮食生产比力收益低的配景下，通过流转获取的耕地每每被用于效益更高的非粮化耕耘。

遥感监测数据表现，现有耕地中，真正种粮的面积约占七成，别的为经济作物、园地、林地、休耕等。南京林业大学中国墟落经济师生课题组2021年对江苏省无锡市的观察发明，种粮范围策划户均匀每亩纯收益仅34元，一些策划户被迫缩小面积或调解布局。

更严厉的是，受制于生态掩护，耕地后备资源严峻不敷，现有部分耕地还要退出。2016年底公布的天下耕地后备资源观察结果表现，颠末连续开垦，耕地后备资源总面积8029万亩，大范围开辟利用方法已不再实用。此中，4722万亩受水资源限定，短期内不适宜开辟利用。最新数据表现，现存25度以上坡耕地以及漫衍在河道、湖区高水位线下的耕地尚有8000多万亩，属于不稳固利用耕地，必要渐渐退出。

耕地题目同时也表如今质量上。我国耕地质量可谓天赋不敷，优质耕地资源紧缺。朱道林先容，一年一熟地区耕地占比48%，年降水量800毫米以下地区耕地占比65%。中国工程院院士、中国杨凌耕地掩护与质量提拔创新中心技能委员会主任唐华俊说，天下耕地由高到低依次分别为10个质量品级，均匀品级仅为4.76等。此中，一比及三等耕地仅占31%，中低产田占比三分之二以上。

走进吉林省四平市梨树县的一块玉米地，记者在黑土断面观察点辨别出黑土和深层黄土含糊的接壤线。梨树县农技推广总站站长王贵满先容，黑土层自清代末年开垦以来，由于重用轻养，加上风蚀水蚀，每年要镌汰约3毫米。假如不采取有效步伐，再过几十年，恐怕就要消散殆尽了。

黑土是天下公认最肥沃的泥土，在天然条件下形成1厘米厚的黑土层必要200年至400年，被称为耕地中的大熊猫。东北黑土区是天下三大黑土区之一，也是我国最紧张的商品粮基地，粮食产量占天下的四分之一，调出量占天下的三分之一。然而，东北黑土退化题目严厉，耕层连续变薄，厚度不敷20厘米的耕地约占一半，有的地方有机质含量较开垦之初大幅降落。

黑土退化是我国耕地质量后天失调题目的缩影。农业农村部农田建立管理司一级巡视员陈章全说，长期以来，由于高强度利用，耕地底子地力呈降落态势，2018年化肥施用量是1978年的6.4倍，而粮食产量仅是2.2倍。与上世纪80年代相比，局部地区退化势头显着，东北黑地皮退化、南边耕地酸化、北方耕地盐碱化等题目尤为突出。由于气候、酸雨等综合因素，强酸化耕地增长70%以上，由于水盐活动失调，盐碱化耕地增长30%。

中国工程院院士、中国农科院农业资源与农业区划所副所长周卫以为，从耕地范例来看，我国耕地可分为七块地，即东北黑地皮、北方旱地、南边水田、南边旱地、盐碱地、办法农业用地及后备耕地。以北方旱地来说，由于高强度利用、耕地浅旋、地下水超采，造成华北平原耕地耕层变浅、水肥保蓄本领差。以南边水田来说，低产水稻土面积高出1亿亩，集约化莳植使得瘦、板、烂、酸、冷等水稻土典范题目日益严峻。以办法农业用地来说，由于长期包围莳植、农药肥料高投入，办法泥土广泛出现次生盐渍化、养分失调、土传病害加重等题目。

比年来的布局北移也是耕地题目的一大要现。农业农村部农田建立管理司司长郭永田先容，我国64%的耕地漫衍在秦岭—淮河以北，光热水较差、复种指数较低的北方耕地所占比例较10年前增长5个百分点。黑龙江、内蒙古、河南、吉林、新疆5个省份耕地占天下耕地的40%。纵然在雷同耕地面积下，这种布局变革也会相应镌汰耕地产能。

有收无收在于水，水利对办理耕地题目至关紧张。我国农田有效灌溉面积生长到10.37亿亩，节水灌溉面积达5.6亿亩。不外，记者采访发明，一些地方存在重修立、轻管护的题目，一样平常管护不到位，灌溉办法得不到及时有效修复，常年带病运行。在一些中型灌区，渠系渗漏、坍塌、决口等征象广泛，直接制约耕地质量。

耕地掩护难在哪

那么，耕地题目是怎样产生的，症结又在那边？

纵观人类汗青，因干系生存生长，耕地备受器重。产业革命后，尤其是当代都市生长后，耕地掩护和经济生长间的抵牾日益凸显。这是环球的共性题目，我国正处于产业化进程中，这个抵牾不可克制。

一方面，地皮投入支持了中国经济增长古迹。国度统计局新近公布的数据表现，我国经济总量已超110万亿元，稳居天下第二，占环球经济比重预计高出18%。我国产业和制造业增长值连续10多年居天下首位，220多种产业品产量天下第一。

改造开放40多年来，在地方经济生长中，与地皮相干的财务收入起到了特别作用，推动了产业化、城镇化进程，是底子办法超常供给本领形成的关键。但另一方面，随着产业化、城镇化进程加快，产业用地、交通用地、都市扩张用地等需求非常强劲，建立用地供求抵牾突出，是导致耕地连续镌汰的紧张缘故起因。郭永田说，都市周边的地相对平整，都是好地、成范围的地，当都市像摊大饼一样快速长大，恰好和优质耕地高度重合，很多地渐渐变成了都市的一部分。

国土三调表现，2019年建立用地6.13亿亩，较2009年二调增长1.28亿亩，增幅26.5%。深层缘故起因在于，GDP增长与地方有切实关联，但粮食寂静是干系长远的宏观大局，和本地自身经济生长干系不大。在这种头脑主导下，也就放松了粮食寂静这根弦，放松了对本地粮食莳植面积下滑的鉴戒，没有充实认识到各地都有保障国度粮食寂静的责任和任务。并且，已往较长时间，不少地方依靠的是粗放型经济生长模式，地皮利用服从偏低，使建立用地需求居高不下。

经济生长和耕地掩护之间的这种辩论，在南边经济发达地区更为显着，也是导致我国耕地漫衍连续北移的直接缘故起因。在不少经济发达地区，高质量耕地每每最轻易被建立占用，增补耕地的质量又难以得到包管。

在广阔的农村，只管常住生齿趋于镌汰，但农村建立用地也不降反增。天然资源部曾表现，违法占用耕地建房正从局部地区向天下范畴、从平凡衡宇向楼房别墅、从农夫自住向非法出售、从单家独户向有构造实行伸张。国土三调表现，城镇村及工矿用地5.29亿亩，此中墟落用地占3.29亿亩，占比62%。

背后的关键因素是我国实行的是城乡二元地皮制度，农村地皮属于团体全部，在团体策划性建立用地入市改造之前，只有颠末国度征收后才可入市买卖业务。同时，随着农村生齿增多、经济条件改进，住宅需求快速增长。但在不少地方，宅基地分派还相沿当年的分派格式。在表里因素推动下，农村违法违规占用耕地建房屡禁不止。

造成耕地非粮化的紧张缘故起因除了比力效益低外，尚有就是有的地方单方面推行农业布局调解。朱道林阐发，由于多种策划对农业增收作用很大，一些地方把农业布局调解简单明白为压减粮食生产，有的策划主体违规在永世根本农田上种树挖塘。南京林业大学农村政策研究中心主任高强说，工商资源大范围流转耕地后，单方面寻求利润、实现集约莳植，改种经济作物，加剧了非粮化倾向。

别的，一些地方对生态文明建立存在认识误区，以为生态文明就是构筑景观、造林、铺草，于是在耕地乃至是永世根本农田上植树造绿、挖湖造景。在城镇化配景下，有些农夫选择莳植效益更高、劳力投入更小的林木。

郭永田阐发，耕地掩护难的核心题目是耕地利用中存在多重目标辩论，围绕耕地掩护产生了多种长处的博弈。在这种博弈中，经济长处上的最大化每每占据上风。种粮食，还是盖屋子？种粮食，还是种经济作物？底子上这是对选择国度长处还是地方局部长处的考量。

早在2013年的中心农村事变集会会议上，习近平总书记就夸大，服从18亿亩耕地红线，大家立了军令状，必须做到，没有一点点讨价还价的余地！近几年在地方调研中，总书记都非常重观察看耕地，在差别场合表现，掩护耕地要像掩护文物那样来做，乃至要像掩护大熊猫那样来做。然而，变相陵犯耕地的征象在各地并未杜绝。

在耕地数量降落的同时，对耕地质量的忽视也应引起器重。耕地质量的管理提拔是一个巨大的体系性工程，难度大，收效慢。特别是泥土质量看不见摸不着，只有通过化验检测等本领才华发明题目，而一旦发明题目，管理起来已经非常困难。

因进步产量的实际必要，农业生产长期大量利用化肥、农药，导致耕地退化加重。农业农村部农研中心的典范观察表现，农户层面的种养连合比例已从上世纪80年代的高出70%降落到如今的约10%，导致耕地有机质含量降落。王贵满直言，从前种地用农家肥，秸秆变化成粪肥回到地里，种地又养地。大量利用化肥后，黑土的营养一点点流失了。

尚有一个紧张缘故起因，就是农夫对地皮的感情也在产生变革，对地皮疏于养护。中国人民大学经济学院院长刘守英说，第一代农夫工的根本轨迹是离土—出村—回村，第二代农夫工根本上是离土—出村—不回村，他们与地皮的干系、对农业的见解已经产生底子改变，越来越多的农夫不再热衷于保养地力。

耕地题目也有执法制度的缘故起因。我国如今还没有专门的耕地掩护法。2021年，新修订的《地皮管理法实行条例》第十二条有关于严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的规定。在此之前，对占用永世根本农田生长林果业和挖塘养鱼等举动，有克制条款，但没有罚则，地方处理中仍无法可依。这导致地皮执法不严、违法违规占用征象仍旧存在。

18亿亩红线是怎么来的

无论是阐发耕地题目的具体表现还是深层成因，一个绕不开的话题就是耕地红线。18亿亩耕地红线是怎么来的呢？

天下人大农业与农村委员会主任委员陈锡文说，18亿亩是综合经济生长、生齿状态、粮食单产等因素测算规定的。思量到复种指数，18亿亩耕地对应每年的农作物播种面积为24亿亩。此中，粮食播种面积约17亿亩，别的用于棉、油、糖、菜等莳植。

从另一个角度看，我国粮食亩均单产不到800斤，以17亿亩的播种面积盘算，对应的产量是1.3万亿斤以上，这正是如今粮食产量所站稳的台阶。比年来，我国入口大量农产物，便是变相利用外洋耕地。以入口量最大的大豆为例，2021年入口9652万吨，如国内生产，以亩产130公斤盘算，必要7亿多亩播种面积。思量到粮食需求还在增长，红线已退无可退。

18亿亩只是个概数，着实际指向也是与时俱进。国度十一五筹划期间提出耕地红线保持18亿亩，十二五筹划上升为18.18亿亩，十三五筹划明白保持在18.65亿亩。耕地红线数据的变革，反应出国度对耕地掩护的目标在连续加压。

新中国创建后，耕地掩护几经波折，在差别时期应对差别抵牾，为实行耕地掩护作出大量积极。

当年在以粮为纲的大配景下，耕地掩护受到器重。朱道林回想，上世纪50年代至70年代，农垦制度得到充实生长，各地还大范围开垦了陡坡地做梯田，耕地范围有所生长。

1978年，安徽凤阳县小岗村探索包产到户，农村改造拉开大幕。1979年小岗生产队粮食产量相称于1955年到1970年产量总和。这个时期，农夫对耕地有了新的掩护意识——保耕地就是保饭碗、保收入。然而，也是以后开始，农村经济飞速生长，，农夫的住宅需求日益茂盛，州里企业在农村纷纷创办，乱占耕地题目开始出现。1981年，国务院下发《关于克制农村建房陵犯耕地的告急关照》对此作出范例。

1985年财税体制改造，地方财务大包干大大引发了地方生长经济积极性，由此也带来大量的地皮占用，耕地严峻流失。1986年，我国颁布地皮管理法，以执法情势对耕地利用举行范例。就在这一年，诞生了专门管理国度地皮资源的机构——国度地皮管理局，一改都市地皮和农村地皮分而治之的局面。

上世纪90年代开始，各地开辟区热造成了大量的耕地占用，由此也导致产业用地代价扭曲，企业因地皮本钱低，占地过多，并且出现了园区地皮谋利等弊端，这在中西部地区尤其广泛。有鉴于此，1992年，中共中心出台了《关于严禁开辟区和城镇建立占用耕地撂荒的关照》，严格查处愈演愈烈的乱占耕地举动。

1997年，《关于进一步加强地皮管理切实掩护耕地的关照》公布，提出实行根本农田掩护和耕地总量动态均衡制度。1998年，地皮管理法修订。2006年，十一五筹划初次提出18亿亩耕地红线的束缚性指标。这一时期，我国还实行了省级当局耕地掩护责任目标稽核制度，并创建了国度地皮督察制度。

党的十八大以来，中心对耕地掩护空前器重，农村地皮制度改造、国度粮食寂静战略加快协同。2013年的中心农村事变集会会议提出，对峙以我为主、驻足国内、确保产能、适度入口、科技支持的国度粮食寂静战略。同时，提出不绝探索农村地皮团体全部制的有效实现情势，落实团体全部权、稳固农户承包权、放活地皮策划权，创新答复了谁来种地，怎样种地的题目。2017年，党的十九大明白提出第二轮地皮承包到期后再延伸30年。

耕地掩护政策的四梁八柱开始构建。2017年，中共中心、国务院公布《关于加强耕地掩护和改造占补均衡的意见》，提出果断防备占多补少、占优补劣、占水田补旱地的征象，范例省域内增补耕地指标调度管理，并探索增补耕地国度统筹。2019年，我国再次修订地皮管理法。2020年，中心提出粮食寂静党政同责。2021年，修订地皮管理法实行条例。

管控型政策东西不绝美满。2020年，国务院办公厅先后下发《关于果断克制耕地非农化举动的关照》《关于防备耕地非粮化稳固粮食生产的意见》，严禁违规占用耕地从事非农建立，严禁违法违规批地用地，明白了耕地利用优先序，推出了防备非粮化的系列办法。2021年，天然资源部等三部分公布《关于严格耕地用途管束有关题目的关照》，要求永世根本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业办法建立用地。同时，对耕地转为其他农用地及农业办法建立用地实行年度收支均衡。

比年来，国度大力大举推进高标准农田建立，如今已累计建成9亿亩。多部分实行国度黑地皮掩护工程，推动酸化和盐碱化耕地管理。郭永田报告记者，通过田块整治、泥土改进、美满灌排等步伐，高标准农田抗灾减灾本领显着提拔。2021年，甘肃670万亩农田连续遭受大旱，高标准农田的成灾率比一样平常农田低20个百分点；台风烟花过境浙江余姚，本地高标准农田仅用两天就倾轧最大深度60厘米的积水。

记者梳剃头明，围绕耕地掩护，我国已形成管控型、鼓励型及建立型三类政策东西箱。管控型政策是通过筹划管控、用途管束、利用筹划、占补均衡等本领严格束缚占用耕地的举动。建立型政策是通过加大投入进步地力，包罗高标准农田建立、耕地质量提拔。鼓励型政策是通过经济本领对种粮农夫赐与补贴，对掩护耕地的地方赐与嘉奖，包罗耕地地力补贴、耕地掩护补偿机制等。

趋于美满的政策步伐表明，守住18亿亩耕地红线，是我们刚强的刻意，没有一点点讨价还价的余地！

掩护耕地不能只算经济账

天赋不敷的农业资源天禀、超多生齿的粮食供给压力，使得我国耕地被迫长期超强度利用。

究竟上，耕地质量掩护和数量掩护同样也是天下级困难。上世纪70年代的欧洲，荷兰是天下人均耕地面积最小的国度之一，在产业化、都市化压力下，均匀每年丧失耕地1万公顷。为此，荷兰更新耕地掩护的相干执法制度，从都市和农村两方面统筹城乡地皮筹划，防备都市化腐蚀农业用地。得益于严格的耕地掩护，荷兰已是天下第二大农产物出口国。

虽国情农情差别，但他山之石可以攻玉。对我国而言，耕地寂静愈紧张，耕地掩护却也愈艰巨。在统筹生长和寂静的视角下，费尽心机确保耕地寂静，要处理惩罚好地方与全局、经济长处与国度寂静、当下与长远三对重要抵牾。当务之急是对峙耕地管控、建立、鼓励多措并举，构建统筹数量、质量、利用于一体的耕地寂静制度体系，梯次办理有没有地好不好用种不种粮的题目。

起首，针对用地长处辩论，要严格耕地数量管控，办理有没有地的题目。步伐是，强化耕地用途管束，范例地皮流转举动，优先掩护优质耕地。

在卫星遥感监测技能成熟的本日，违法占地难逃高眼。在卫星影像上，田块清楚可见，湾塘一清二楚。只要占地动工，必被天眼监控。这使得通过定期遥感监测能及时发明题目线索。要严控建立用地占用耕地，强化地方责任，实行党政同责、终身追责。下达带位置带责任的耕地保有量和永世根本农田掩护目标任务，并签订耕地掩护目标责任书。针对天眼发明的非法实质性占用耕地，创建美满增违挂钩机制，将违法用地数量与地皮筹划指标挂钩。

据统计，我国地皮流转比例已超三分之一，工商资源占流转地皮的比例约10%。2021年的《农村地皮策划权流转管理步伐》提出，对工商企业等社会资源流转地皮策划权，依法创建分级资格检察和项目考核制度。各地应加快美满企业策划信誉档案、名誉包管等操纵性细则，加强流转地皮羁系，对非法占用地皮或粉碎耕地层的，及时追究执法责任。

记者调研发明，优质耕地镌汰的速率快于一样平常耕地，发达地区耕地镌汰的速率快于欠发达地区。有须要优先把光热水土匹配较好、复种指数较高的耕地划为永世根本农田，实行特别掩护，特别是要把水热富裕、一年多熟的耕地保住。同时，比拟力上风突出地区的耕地，规定差别作物的上风产区或财产带，实行区位锁定，防备优质耕地流失。

其次，针对泥土地力透支，要强化耕地质量建立，办理耕地好不好用的题目。本领是，加大耕地建立投入，加快耕地科技创新，优化灌区续建配套。

采访中，各地广泛反应，高标准农田建立投入与实际建立本钱相比差距较大，多数地方财务资金配套困难，管护经费也广泛不敷。农业农村部农田建立管理司副司长吴洪伟发起，各地要进步地皮出让收入用于农业农村的比例，优先用于高标准农田建立。加强耕地掩护与财务奖补、信贷包管等方面的政策衔接，吸引社会资源和新型主体投入高标准农田建立和运行管护。

耕地质量提拔是个体系工程，涉及农机、农艺、种子、水肥等多学科。长期以来，我国耕地科技力气布局疏散，突破难点的思绪不清楚。不久前，中国农科院启动实行沃田科技举措，集聚院内农业资源、作物科学、农业机器等学科协同攻关。下一步，应在更大范畴内强化科技资源整合，推进底子研究、技能研发、产物创制、模式构建全链条科技创新，打造耕地国度战略科技力气。

水利是改进耕地质量的关键要素。水利部农村水利水电司副司长、一级巡视员倪文进说，我国天然地理条件决定了农业生产高度依靠灌溉。要加快推进大中型灌区续建配套与当代化改革，以粮食主产区为重点，开展主干灌排工程办法除险加固、配套达标，留意与高标准农田建立衔接。中国水利水电科学研究院水利研究所副所长张宝忠以为，要随机应变建立水系连通与引、蓄、灌、排等供用水工程体系，以数字灌区为抓手建立水调控体系，将有助于耕地质量长期提拔。

再次，针对耕地非粮化，要创新鼓励步伐，办理种不种粮的题目。方法是，明白耕地利用优先序，保障种粮农夫公道收益，扩大金融保险本领运用。

耕地又有一样平常耕地、永世根本农田、高标准农田之别。耕地利用不能完全根据效益优先的原则来考量。应当明白，一样平常耕地应重要用于粮食和棉、油、糖、菜及饲草饲料生产。永世根本农田是优质耕地，已依法规定约15.46亿亩，要重点用于粮食生产。高标准农田已建成9亿亩，原则上全部用于生产粮食。要引导新生长林果业上山上坡，不与粮争地。不外，也不能把非粮化与农业布局调解对立。各地在防备非粮化增量同时，要稳妥处理存量题目。

在地方调研时，农夫们报告记者，只要种粮能赢利，国度粮食就寂静。耕地题目不能只算经济账，但也要用好经济本领。区别于非农化，防备耕地非粮化要有差别的应对战略。要综合运用政策、市场等本领来改正非粮化，让策划主体乐意种粮。既要晓之以义，压实地方党委当局粮食寂静责任，确保各省份粮食播种面积稳固；又要辅之以利，美满农业代价和补贴政策，健全农业社会化办事体系，让农夫种粮多得利。

2022年1月，四川省首单耕地地力指数保险在宜宾市落地。承保的锦泰保险公司先容，该保险通过监测泥土有机质含量变革来判定是否触发保险补偿。保险周期为3年，参保后，农户每年每亩地仅需缴纳24元保费，假如监测表现有机质含量增长，农户就可得到每亩3年最高1500元的补偿。作为金融支农创新试点支持项目，耕地地力指数保险将一样平常政策性农业保险的受灾赔付变为正向鼓励，有利于鼓励种粮农户，可渐渐扩大试点。

寸土寸金关乎国计，一垄一亩承载民生。掩护耕地就是掩护我们本身和子孙后代。在耕地题目上决不能犯汗青性错误。唯云云，才华实现但存方寸地，留与子孙耕。

(调研构成员：徐 涵 乔金亮 黄晓芳 吉蕾蕾)

泉源： 经济日报

转载请注明出处: http://www.315dw.com/view-105335-1.html